Le Canada est confronté à plusieurs obstacles économiques convergents. Les efforts déployés à l’échelle mondiale pour réduire les émissions redéfinissent les industries phares telles que l’énergie et l’industrie manufacturière. L’automatisation et l’intelligence artificielle reconfigurent les tâches professionnelles et les compétences requises dans tous les secteurs. L’évolution de l’environnement commercial oblige le Canada à diversifier ses partenaires. En même temps, de plus en plus de Canadiens ont un sentiment de précarité en raison de l’augmentation du coût des produits de première nécessité, des logements inabordables et inaccessibles, et de l’insécurité de l’emploi.
Toute transformation économique majeure apporte à la fois de nouvelles possibilités et des risques. Certaines communautés seront plus sensibles aux perturbations de la main-d’œuvre qui peuvent avoir des effets d’entraînement sur toutes les entreprises et tous les ménages. La prospérité et la cohésion du pays dépendront en grande partie de la capacité des populations et des territoires les plus exposés à s’adapter au changement et à saisir les occasions favorables.
Le projet Transformations communautaires de l’Institut de recherche en politiques publiques a mis en évidence le lien entre la vulnérabilité des communautés et la transition vers la carboneutralité, ainsi que les tarifs douaniers américains, et évalue actuellement la vulnérabilité aux tarifs chinois. Nos recherches et analyses, qui comprennent des profils de plusieurs communautés canadiennes et une série d’études de cas internationales, montrent que les stratégies locales sont plus susceptibles d’aider à renforcer la résilience des communautés que les approches mur à mur.
Le gouvernement fédéral peut mettre en place un continuum de stratégies — des réponses rapides aux renouvellements à long terme — qui soit pratique, adapté au lieu et porté par la communauté, en plus d’être conçu et gouverné conjointement avec les partenaires locaux. Il reposera sur quatre piliers qui se renforcent mutuellement — un développement économique stratégique mené par la communauté, un développement des compétences proactif et coordonné, des mesures de soutien social adaptées à l’échelle de la communauté, ainsi qu’une politique industrielle ciblée, adaptée aux territoires et émancipatrice —, ces piliers s’appuyant sur un cinquième traversant tous les autres : un socle de données, d’évaluation et d’apprentissage continu (voir figure 1).
Source : Institut de recherche en politiques publiques.
Les communautés ne sont pas à la recherche de plans uniformes et directifs pour leur économie ou leur main-d’œuvre, pas plus qu’elles ne disposent plus des ressources nécessaires pour élaborer leurs propres stratégies. Près de 10 % de la population canadienne vit dans 68 communautés exposées aux perturbations de la main-d’œuvre qu’entraînera la réduction des émissions de gaz à effet de serre au Canada et dans le monde. Un sous-ensemble de ces communautés est également susceptible de subir des perturbations commerciales. Il s’agit le plus souvent de communautés rurales ou éloignées, moins diversifiées sur le plan économique (voir figure 2).
Sources : Calculs de l’Institut de recherche en politiques publiques fondés sur l’indice d’éloignement de Statistique Canada (2023) et sur les données du recensement de 2021. Pour plus d’informations sur la méthodologie
utilisée, voir Chejfec et al. (2025).
Notes : Les figures et la description des mesures sont disponibles en haute résolution pour le panneau 2a et le panneau 2b.
Qu’elles soient déjà confrontées à des perturbations ou qu’elles craignent d’en subir dans les décennies à venir, ces communautés sont à la recherche de plans qui garantiront leurs moyens de subsistance, qui retiendront les nouvelles générations et qui maintiendront leur qualité de vie. Les programmes de développement économique fédéraux, provinciaux et territoriaux existants apportent un certain soutien, mais ne sont pas équipés pour guider les communautés dans des transformations économiques et sociétales à grande échelle. En outre, l’engagement de la communauté est souvent insuffisant.
Le gouvernement fédéral dispose déjà d’organismes sur le terrain dans la plupart des communautés vulnérables. Les SADC sont financées par les agences de développement régional, mais sont dirigées par un conseil d’administration composé de membres de la communauté. Pour l’instant, elles soutiennent principalement les petites entreprises, mais elles pourraient faire l’objet d’une expansion et être dotées de ressources pour :
Une approche du développement des compétences plus proactive, coordonnée et ancrée dans les réalités locales, qui tient compte des défis et des possibilités propres à chaque communauté, peut contribuer à renforcer la résilience dont le Canada a besoin pour faire face aux vents contraires de l’économie mondiale. Notre analyse révèle que 19 communautés canadiennes, qui représentent environ 4 % de la main-d’œuvre du pays, sont parmi les plus vulnérables dans le contexte de la transition vers la carboneutralité et face aux tarifs douaniers américains (voir figure 3).
Sources : Calculs de l’IRPP d’après Chejfec et al. (2025) et Chejfec (2025).
Notes : Le niveau d’exposition dépend de facteurs sous-jacents propres aux communautés, tels que la concentration de la main-d’œuvre dans des secteurs à forte intensité d’émissions ou orientés vers l’exportation. Il ne repose pas sur les politiques actuelles ou sur celles qui pourraient être adoptées à l’avenir au Canada ou dans d’autres pays. L’analyse est fondée sur les données de 2021. La figure identifie le nombre de divisions de recensement figurant parmi les 10 % les plus élevés pour au moins un des trois indicateurs de vulnérabilité à la transition vers la carboneutralité, et parmi les 10 % les plus exposés aux tarifs douaniers américains. Pour les besoins de l’analyse, les communautés sont définies comme des divisions de recensement. Les encadrés de part et d’autre de la figure identifient les sous-secteurs les plus vulnérables face aux tarifs douaniers et à la transition vers la carboneutralité. Selon Statistique Canada, les secteurs économiques sont désignés par des codes à deux chiffres du Système de classification des industries de l’Amérique du Nord (SCIAN), et les sous-secteurs sont des regroupements de groupes industriels et correspondent à des codes à trois chiffres.
Les communautés susceptibles d’être affectées négativement par la transition vers la carboneutralité ont tendance à avoir, en moyenne, une proportion plus élevée de travailleurs âgés de plus de 55 ans, une plus grande proportion de main-d’œuvre autochtone et un taux de diplomation postsecondaire plus faible que dans les collectivités non vulnérables. Les entreprises, en particulier celles des zones rurales, continuent de signaler des pénuries de main-d’œuvre. Les communautés autochtones, rurales et isolées se heurtent à des obstacles en matière de formation et d’éducation, avec un accès à moins d’établissements d’enseignement et un réseau Internet inadéquat. La responsabilité de l’organisation et du financement de la formation et de l’éducation des adultes incombe souvent aux travailleurs, tandis que la formation offerte par les employeurs s’adresse généralement aux employés plus jeunes, plus scolarisés et travaillant à temps plein.
De nombreux programmes gouvernementaux, y compris ceux proposés dans le cadre des ententes sur le développement du marché du travail, se concentrent sur le chômage actuel plutôt que sur les possibilités futures. Les services ne sont souvent disponibles qu’après la perte d’un emploi, l’objectif étant de permettre aux personnes de retrouver un travail le plus rapidement possible. En même temps, les programmes orientés vers l’avenir ont tendance à se concentrer sur des secteurs spécifiques, de manière assez restreinte. À l’échelle locale, les options de formation ne sont pas toujours alignées sur les plans de développement économique ou sur la capacité à tirer parti des possibilités et des retombées pour la communauté issues de grands projets.
Étant donné que de nombreux grands projets proposés se dérouleront dans des communautés rurales ou éloignées, les gouvernements peuvent collaborer avec les organismes concernés pour garantir l’accès à une formation professionnelle et la mise en place de mesures complémentaires de soutien social adaptées. Pour les communautés qui le souhaitent, ces partenariats pourraient constituer la base d’accords de transformation communautaire à long terme, conçus et dirigés conjointement (comme dans l’étude de cas sur les accords pour une transition juste en Espagne).
L’impact des perturbations économiques, y compris les mises à pied à grande échelle et les fermetures d’entreprises, dépasse largement les travailleurs et les entreprises directement touchés : il s’étend aux chaînes d’approvisionnement, aux services locaux, aux entreprises, aux marchés du logement et aux familles (voir figure 4).
Une perte d’emploi généralisée peut avoir un impact sur le tissu social et économique des communautés. Le chômage peut aggraver les problèmes de santé mentale. Les travailleurs qui doivent voyager sur de plus longues distances pour trouver un autre emploi ont moins de temps à consacrer à l’engagement communautaire, ce qui peut nuire à la cohésion sociale. La baisse des revenus des ménages due à la perte d’emploi peut affecter les revenus des entreprises et des administrations locales, tandis que l’incertitude économique peut entraîner une baisse des prix de l’immobilier et freiner les investissements dans l’économie locale.
Source : Institut de recherche en politiques publiques, d’après Dallaire-Fortier, 2024.
Des carrefours de soutien communautaire à intervention rapide serviraient de guichets uniques dans la phase initiale d’une fermeture importante ou d’une mise à pied collective. Plusieurs modèles de services existent déjà au Canada, notamment les services de transition communautaires en Colombie-Britannique et les Centres POWER d’intervention en matière d’emploi pour protéger les travailleurs ontariens (Centres POWER).
Un fonds de transformation communautaire permettrait de créer des carrefours là où il n’en existe pas et d’étendre la portée, la capacité et les ressources des modèles partiels dans les provinces qui offrent déjà des services comparables. Dès leur mise en service, ces carrefours déploieraient un ensemble de mesures d’aide préétablies et adaptées au contexte local, comprenant des séances d’information précoces, des évaluations rapides et personnalisées des besoins des individus, et des foires sur le bien-être pour identifier les besoins en matière de santé mentale, de dépendance, de conseils financiers et d’assistance juridique ou locative. Ils pourraient également coordonner leurs actions avec les SADC pour identifier de nouvelles possibilités d’emploi et d’entreprise. Le personnel peut fournir une orientation pratique pour l’accès à l’assurance-emploi et à d’autres aides au revenu à plus long terme, ainsi qu’aux services provinciaux d’emploi et de formation. Ils pourraient également effectuer des orientations rapides vers des services communautaires et de logement.
La politique industrielle peut aider les grands employeurs à s’adapter aux changements structurels tout en renforçant les bases économiques des communautés. Les communautés rurales et autochtones risquent de subir tout le poids des transformations économiques, tout en étant confrontées à d’autres défis et perspectives que dans les centres urbains. Les leviers de la politique industrielle du Canada restent fragmentés et axés sur les projets, favorisant les grands promoteurs disposant de capacités administratives.
Les communautés autochtones, les entreprises rurales et les administrations locales se heurtent souvent à des obstacles qui les empêchent d’accéder aux capitaux privés ou publics en raison de leur taille limitée, de la nécessité d’obtenir des garanties ou des exigences en matière de partage des risques. Les politiques industrielles locales peuvent aider à surmonter ces obstacles et à tirer parti des connaissances, des ressources et des réseaux locaux tout en assurant leur cohérence avec les objectifs nationaux (voir figure 5).
Source : IRPP, d’après l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), 2025.
Les profils de certaines communautés vulnérables, réalisés par l’IRPP à partir d’entretiens locaux, offrent des points de vue concrets sur l’incidence réelle qu’auraient une politique industrielle coordonnée et un suivi effectif.
À Estevan, en Saskatchewan, la communauté redoute la fermeture éventuelle de deux centrales et d’une mine de charbon. Les dirigeants locaux appellent à une réponse coordonnée à long terme, qui s’appuie sur des projets émergents tels qu’un petit réacteur nucléaire modulaire et sur des projets liés aux matériaux pour batteries et aux énergies renouvelables.
À Yellowknife, aux Territoires du Nord-Ouest, la fermeture des mines de diamants avant l’ouverture de nouvelles mines de minéraux critiques pourrait perturber la main-d’œuvre locale en l’absence d’une planification efficace et ciblée. Les premiers ministres des territoires ont demandé une majoration de 15 % du crédit d’impôt pour l’exploration minière (CIEM) afin d’accélérer les investissements et de compenser les coûts plus élevés de l’exploration dans les territoires.
À Ingersoll, en Ontario, l’usine de montage CAMI de General Motors (GM) a obtenu le soutien du gouvernement pour passer à la production de fourgonnettes de livraison électriques BrightDrop. En octobre 2025, GM a annoncé qu’elle mettrait fin à cette production dans l’usine CAMI. Les perspectives de la communauté dépendent maintenant de l’obtention d’une nouvelle gamme de produits ou d’un nouveau projet de fabrication.
À Sault-Sainte-Marie, en Ontario, Algoma Steel traverse deux transformations majeures. D’une part, le passage à un four à arc électrique pour réduire ses émissions et gagner en flexibilité ; d’autre part, la réorientation vers des produits plus demandés au sein même du Canada. La combinaison de ces investissements avec des politiques d’approvisionnement local et des infrastructures clés (comme un nouveau port) permettra de stimuler la demande tout en protégeant les emplois.
Pour aider les employeurs et les travailleurs des communautés vulnérables à s’adapter aux transformations structurelles de l’économie, les programmes fédéraux devraient intégrer une approche locale dans les politiques industrielles, incluant des crédits d’impôt, des subventions, un approvisionnement et des prêts. Les investissements dans les grands projets doivent être liés aux compétences locales, aux infrastructures et aux possibilités de propriété. Les gouvernements devraient investir dans le renforcement des capacités locales afin que les communautés disposant de ressources limitées puissent participer à la planification et à la coordination industrielles. Cette approche concilie compétitivité et cohésion, en veillant à ce que chaque projet majeur crée une valeur durable et inclusive pour les populations et les territoires qui l’accueillent.
Une planification communautaire efficace dans un environnement de changement économique exige de synthétiser des informations complexes et intersectorielles, notamment : l’exposition aux perturbations dans les différents secteurs d’activité ; les prévisions de la demande pour les professions émergentes et les nouvelles compétences ; la capacité, l’accessibilité et la qualité des parcours de formation locaux ; les résultats documentés et les enseignements tirés de communautés comparables ; ainsi que l’admissibilité aux programmes de soutien et leur popularité. Pourtant, ces informations sont fragmentées entre les ministères fédéraux (Emploi et Développement social Canada, Ressources naturelles Canada, Innovation, Sciences et Développement économique Canada, etc.) et les enquêtes de Statistique Canada, qui utilisent des méthodologies et des définitions distinctes et difficiles à concilier. Les communautés exposées, souvent à court de ressources et de capacités, doivent faire face à des défis techniques et à des sources de données éparses, alors même qu’elles devraient se concentrer sur la planification stratégique de leur transformation économique. La figure 6 résume ces défis, ainsi que les principaux besoins en matière de coordination des données nécessaires pour soutenir les communautés.
Source : Institut de recherche en politiques publiques.
Sans accès facile à des données actuelles et pertinentes, les communautés risquent d’être retardées dans leurs actions, de mal placer leurs investissements et de manquer des occasions favorables. Ces conséquences s’aggravent à mesure que les délais de transition deviennent plus serrés, limitant la capacité et le temps disponibles pour la formation proactive de la main-d’œuvre, la diversification économique et la planification des infrastructures, tous des éléments nécessaires pour atténuer les effets des perturbations économiques.
Une synthèse coordonnée et une communication claire des données orientées vers les utilisateurs sont nécessaires. Il s’agit notamment d’intégrer les sources existantes, d’harmoniser les définitions et les zones géographiques, de combler les lacunes critiques (par exemple, par rapport au caractère opportun, au niveau de détail à l’échelle locale, à l’utilisation et aux résultats des programmes) et de présenter les informations dans un format adapté aux besoins de la communauté. Cette fonction de coordination ne relève d’aucun ministère en particulier et nécessite une approche transversale, axée sur les besoins des communautés vulnérables en matière de données et de planification.
Inspiré du modèle de gouvernance du Centre canadien d’information sur l’énergie, le centre proposé servirait de point d’accès centralisé à l’information publique pour harmoniser les ensembles de données, publier des données et des tableaux de bord à l’échelle des communautés et orienter les utilisateurs à travers les programmes fédéraux et provinciaux.
En commençant par intégrer les données fédérales existantes à l’aide de définitions normalisées et de zones géographiques locales, le centre pourrait ensuite intégrer progressivement les sources d’information provinciales, territoriales, municipales et autochtones, au fur et à mesure que les partenariats se développent. Le centre pourrait également suivre les résultats et établir des indicateurs de performance afin de favoriser une évaluation des politiques fondée sur des données probantes et de fournir des signaux précoces — comme une hausse du chômage ou une baisse des prix de l’immobilier —indiquant qu’une intervention rapide pourrait être nécessaire au niveau communautaire. Cela permettrait d’ajuster les investissements et de les réaffecter à des stratégies qui donnent des résultats sur le terrain.
Des outils internationaux comparables pourraient illustrer le concept. Par exemple, le Climate and Economic Justice Screening Tool (CEJST) aide les agences fédérales américaines à identifier les communautés défavorisées dans le cadre des programmes Justice40 en combinant huit catégories de vulnérabilités pour établir des critères décisionnels clairs pour les investissements communautaires. Cet outil a été abrogé en janvier 2025 sous l’administration Trump. En Europe, l’indice régional de vulnérabilité à la transition écologique fournit une mesure composite de la vulnérabilité des régions européennes aux reconfigurations socioéconomiques liées à la transition écologique. Il distingue les impacts directs (dépendance aux combustibles fossiles, industrie) et les impacts indirects (agriculture et utilisation des terres, tourisme, énergie, transport) et évalue la relation entre la vulnérabilité environnementale régionale et la répartition des revenus.
Le centre pourrait également constituer une bibliothèque vivante regroupant des études de cas, des guides de planification communautaire et des enseignements tirés d’expériences nationales et internationales afin de soutenir la planification locale et de permettre un mentorat entre administrations. Il pourrait constituer une infrastructure pour les communautés de pratique, permettant de rapprocher des communautés confrontées à des défis similaires afin de partager leurs approches et d’éviter la redondance de leurs efforts.
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Carte interactive en ligne de l’exposition des communautés à la transition vers la carboneutralité : Cette carte offre une représentation visuelle des communautés du Canada exposées aux perturbations de la main-d’œuvre liées à la transition vers la carboneutralité. Elle est accompagnée d’un document méthodologique détaillé qui décrit comment la carte a été créée. |
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Carte interactive en ligne de l’exposition des communautés aux droits de douane américains : L’IRPP a créé une carte interactive et un tableau de bord des communautés exposées aux tarifs douaniers américains. L’IRPP a également publié un commentaire sur les moyens dont le Canada dispose pour réduire sa vulnérabilité à ces droits de douane. |
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Notes d’information : Ces notes d’information explorent divers domaines et outils de politiques publiques, tels que le développement économique dirigé par les communautés, le développement des compétences axé sur le lieu, les mesures de soutien social, la politique industrielle axé sur le lieu et l’assurance-emploi, où les gouvernements peuvent appuyer les communautés et les travailleurs au cours des transformations économiques. Elles formulent des recommandations à l’intention des différents niveaux de gouvernement. |
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Profils communautaires : Dix communautés du Canada ont été sélectionnées pour faire l’objet de profils plus détaillés. Ces profils permettent de mieux comprendre les défis et les atouts propres à chaque communauté et sont élaborés à partir de témoignages et de perspectives de personnes qui y vivent et y travaillent. Jusqu’à présent, l’IRPP a publié des profils pour Ingersoll (Ontario), Estevan (Saskatchewan), Cap Breton (Nouvelle-Écosse), Kitimat et village de Kitamaat (Colombie-Britannique), Yellowknife (Territoires du Nord-Ouest) et Channel-Port aux Basques (Terre-Neuve-et-Labrador). |
Ce commentaire a été rédigé par l’équipe du projet Transformations communautaires de l’IRPP. La coordination éditoriale a été effectuée par Prasanthi Vasanthakumar, la correction d’épreuves par Étienne Tremblay, la production par Chantal Létourneau et la conception graphique par Anne Tremblay.
Ce texte est une traduction de People and Places Should Be at the Centre of the Sustainable Jobs Action Plan. Maxime Goldstyn en a assuré la traduction.
Pour citer ce document :
Institut de recherche en politiques publiques. (2025). Les gens et les lieux doivent être au coeur du Plan d’action pour des emplois durables. Institut de recherche en politiques publiques.
