Près de 10 % de la population canadienne vit dans 68 communautés qui pourraient être exposées à une crise de main-d’œuvre au fur et à mesure que le Canada et le reste du monde réduiront leurs émissions de gaz à effet de serre. Les crises de main-d’œuvre peuvent être provoquées par des investissements technologiques, le déclin de certaines industries ou l’essor de nouveaux secteurs d’activité. Elles peuvent profiter à long terme à certaines communautés, mais nécessitent tout de même un soutien pour gérer la période de transformation.
Les communautés exposées ont une population moyenne plus faible et sont généralement éloignées et moins diversifiées économiquement. Elles font face à des défis et possibilités qui varient selon leurs propres atouts et situations. C’est pourquoi les stratégies communautaires sur mesure y ont de meilleures chances de succès que les approches descendantes et uniformisées.
Les programmes de développement économique fédéraux, provinciaux et territoriaux leur assurent actuellement un certain soutien, mais ils ne sont pas conçus pour guider les communautés lors de transformations économiques et sociétales de grande ampleur. De nombreux programmes font aussi abstraction d’un engagement communautaire adéquat et d’une approche structurée qui prenne en compte les besoins des communautés dans la prise de décisions.
Pour réduire l’exposition des communautés et favoriser leur résilience à long terme, l’Institut de recherche en politiques publiques formule les recommandations suivantes :
Quatre-vingt-dix pour cent de la population canadienne vit dans des villes et communautés relativement peu exposées à l’évolution des politiques, des technologies et des marchés occasionnée par les efforts nationaux et planétaires de réduction des gaz à effet de serre. Mais 68 communautés du pays, qui regroupent environ 10 % de la population, nécessitent une attention particulière (figures 1 et 2).
Une analyse approfondie menée par l’Institut de recherche en politiques publiques (IRPP) et le Community Data Program, sous la direction du Réseau canadien de développement économique communautaire, a évalué l’exposition des communautés du pays à au moins l’un de ces trois défis (Chejfec et al., 2025) :
Il est important de noter que ces défis, qui peuvent certes augmenter les risques d’une crise de main-d’œuvre, n’entraînent pas nécessairement de pertes d’emplois. En fait, ils peuvent favoriser la création d’emplois à long terme dans plusieurs communautés (Clean Energy Canada, 2023). Le cas échéant, les travailleurs doivent parfois changer de poste ou se recycler pour acquérir de nouvelles compétences. Un grand afflux de nouveaux travailleurs – par exemple lorsqu’une communauté attire des investissements dans la filière des batteries de véhicules électriques – peut aussi perturber la communauté, notamment s’il y a déjà pénurie de logements (IRPP, 2025a; Moore, 2024).
Les 68 communautés recensées par le projet Transformations communautaires de l’IRPP ont plusieurs choses en commun.
Premièrement, elles ont une faible population : la population moyenne des communautés exposées est d’environ 53 000 habitants (figure 3).
Deuxièmement, elles se trouvent en région éloignée. L’éloignement moyen des communautés exposées est plus de deux fois supérieur à celui des communautés non exposées, selon l’indice d’éloignement de Statistique Canada (figure 4; Statistique Canada, 2023a).
Troisièmement, elles sont économiquement moins diversifiées. En moyenne, l’indice de diversité économique des communautés exposées est inférieur de 36 % à celui des communautés non exposées. Les indices sont basés sur l’index Hachman, élaboré par l’économiste américain Frank Hachman, qui évalue la diversité économique des communautés en établissant dans quelle mesure leur composition industrielle correspond à celle du territoire qui les entoure (Benway, 2019). L’analyse de l’IRPP repose sur chaque province ou territoire où les communautés sont situées (voir figure 5).
En raison de ces trois facteurs, les travailleurs licenciés pourraient trouver plus difficile de décrocher un autre emploi dans leur communauté. Une petite communauté située à trop grande distance d’une municipalité, et qui dépend fortement d’un seul employeur ou secteur, risque davantage d’être largement perturbée. Cette perturbation toucherait non seulement les travailleurs des secteurs exposés mais aussi les salariés et entrepreneurs d’autres secteurs comme la restauration et les services. Les administrations locales pourraient également connaître des difficultés en cas de chute de leurs recettes fiscales (Jacques, 2023). Les prix de l’immobilier pourraient également baisser, ce qui pourrait conduire les propriétaires à devoir plus que la valeur de leur maison, une perte de fonds propres qui rendrait difficile l’achat d’une maison dans une autre communauté (Feng et al., 2022).
Les communautés éloignées dont l’économie est peu diversifiée sont souvent plus vulnérables aux chocs économiques, par exemple aux variations du prix des marchandises ou de la demande de matières premières. Si un ralentissement entraîne le départ des jeunes et des adultes en âge de travailler, ces communautés peuvent connaître une pénurie de main-d’œuvre, de savoir et d’expertise. Beaucoup de communautés éloignées ou rurales ont aussi du mal à attirer de nouveaux immigrants (Innovation, Sciences et Développement économique Canada, 2019).
On dénombre 131 communautés autochtones dans les divisions de recensement identifiées comme exposées (Chejfec et al., 2025; Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada, 2024). Bon nombre d’entre elles dépendent de secteurs exposés pour l’emploi, le travail à contrat et la production de revenus (Statistique Canada, 2023b).
Les communautés exposées ont des choses en commun mais aussi d’importantes différences. Chaque secteur, entreprise et installation a ses propres défis et possibilités, et chaque communauté peut posséder une série d’atouts qui détermineront sa capacité à saisir des occasions variées.
Les cinq principaux secteurs touchés par chacun des défis liés à l’exposition des communautés se retrouvent dans les industries primaires, la fabrication, la production alimentaire et le camionnage (tableau 1). Chaque secteur suit son propre parcours vers la carboneutralité : la transformation est déjà bien avancée chez certains, elle est hésitante ou prévue à plus long terme chez d’autres. L’état de préparation et le coût des technologies de réduction d’émissions varient aussi selon les secteurs. De plus, la situation des communautés elles-mêmes varie selon plusieurs facteurs comme la distance qui les sépare d’autres possibilités d’emploi, les compétences de leur main-d’œuvre et leur capacité de saisir les occasions de développement économique.
Prenons l’exemple de trois communautés fictives considérées comme exposées :
À moins de nouveaux investissement dans la communauté, la communauté 1 est confrontée à un défi à court terme qui entraînera vraisemblablement des pertes d’emplois. Mais elle connaît précisément la nature et le calendrier de la transformation requise, tout en disposant d’une certaine aide financière des gouvernements. Vu la grande distance qui la sépare d’autres municipalités, il est difficile de trouver de nouveaux emplois sur son territoire ou à proximité. Il existe certaines possibilités en énergie solaire et géothermique, mais elles ne suffiront sans doute pas pour remplacer tous les emplois supprimés par la fermeture de la centrale au charbon. De nouveaux types de projets de développement économique seront nécessaire afin de créer de l’emploi.
La communauté 2 est aussi confrontée à un défi à court terme puisque de nouvelles compétences sont nécessaires pour passer du montage automobile traditionnel à l’assemblage de véhicules électriques. Il serait possible d’offrir une formation aux travailleurs, mais ceux qui n’ont pas d’études postsecondaires pourraient devoir suivre des cours supplémentaires. Beaucoup s’inquiètent aussi d’une perte de revenus pendant leur formation. De leur côté, les fabricants de pièces craignent que la transition fasse baisser la demande pour leurs produits et entraîne des mises à pied. L’installation de production d’une autre ville de la région pourrait éventuellement offrir des emplois, mais la longueur du trajet poserait problème.
La communauté 3, forte d’un taux d’emploi élevé et d’une importante demande de pétrole, doit relever un défi à plus long terme. Mais comme son pétrole est en grande partie exporté et qu’on peut difficilement prévoir la fluctuation des prix et de la demande mondiaux, elle n’est pas à l’abri de changements soudains. L’analyse de scénarios de la Régie de l’énergie Canada (2023) souligne que la production pétrolière canadienne s’expose à un recul de la demande mondiale de pétrole suscité par l’électrification des systèmes de transport. Potentiellement, les technologies de capture et stockage de carbone pourraient réduire l’intensité des émissions de la production pétrolière, mais elles ne pourront la prémunir contre les variations du cours mondial du pétrole et une baisse globale de la demande.
Ces trois communautés très différentes mettent en relief la nécessité de plans de transformation tout aussi différents pour relever leurs défis respectifs, le plan idéal pour une communauté ne s’appliquant pas nécessairement à une autre.
L’élaboration de stratégies de transformation communautaire peut bénéficier des nombreuses leçons tirées d’expériences antérieures, au Canada comme à l’étranger.
Prenons l’exemple de la ville de Rochester, dans l’État de New York. La fermeture en 2012 de l’usine Kodak de technique photographique a favorisé l’essor d’une économie plus diversifiée à meilleur taux d’emploi, qui a misé sur la reconversion des installations de Kodak et de nouvelles compétences. Les nouveaux emplois se concentraient toutefois dans les secteurs des soins de santé, de l’éducation et des services aux entreprises et aux consommateurs, ce qui a surtout profité aux employés ayant une formation postsecondaire, les autres devant se contenter de moindres salaires et de la sécurité d’emploi (Atteridge et Strambo, 2021a).
En Ontario, le comté de Prince Edward a connu ces dernières années une rapide croissance du tourisme, ce qu’on pourrait considérer comme un succès selon les indicateurs habituels. Ce comté d’environ 26 000 habitants a accueilli près de 500 000 touristes en 2019, principalement en été. Mais si le tourisme a stimulé l’économie locale, les citoyens déplorent la flambée du prix des maisons qui empêche les jeunes d’accéder à la propriété, l’encombrement des plages environnantes et le recul de leur qualité de vie causé par la congestion routière, les ordures et le bruit. La conseillère municipale Janice Maynard résume la situation comme suit : « Nous ne voulons pas que la communauté devienne invivable, ni perdre ce qui fait de nous un endroit unique » (Capon, 2021; Jamal et Gordon, 2024).
Les expériences du genre ont incité nombre d’experts à préconiser l’abandon des stratégies de développement descendantes privilégiant la croissance économique et l’investissement des entreprises, au profit d’une planification communautaire plus globale centrée sur la qualité de vie, la durabilité et l’équité (Jamal et Gordon, 2024; Mendelsohn, 2022; Rajan, 2019).
L’un des moyens d’appliquer ce type de planification réside dans le « développement communautaire basé sur les atouts » (DCBA), qui implique de collaborer avec les citoyens pour déterminer quelles forces de la communauté peuvent servir de base à un plan efficace (figure 6). Zita Cobb, fondatrice de l’organisme Shorefast, qui soutient l’essor des communautés dans une économie mondialisée, avance ainsi que le « développement consiste à faire valoir les atouts intrinsèques d’un lieu précis » (Shorefast, 2023). Le DCBA diffère donc de l’approche traditionnelle, qui se focalise plutôt sur les lacunes et besoins des communautés (voir figure 6).
En misant sur leurs atouts – qu’ils soient naturels, infrastructurels, humains, culturels ou organisationnels –, les communautés peuvent élaborer une vision positive de leur avenir et définir un plan d’action qui valorise ces atouts (tableau 2).
C’est ainsi qu’après la fermeture en 2006 d’une grande usine de pâtes et papiers, la ville de Cornwall, en Ontario, s’est réinventée en une plateforme de distribution pour tirer profit de sa position stratégique entre Toronto et Montréal et de la proximité d’un pont vers les États-Unis. Sa main-d’œuvre qualifiée et son coût de la vie abordable étaient aussi d’importants atouts. Mais la ville ne s’est pas arrêtée à cette seule initiative. Elle a assuré sa réussite en attirant plusieurs entreprises pour que sa communauté puisse s’adapter à toute situation, y compris au départ de certains employeurs (Massena BOA, 2017).
Confrontée au déclin de son secteur forestier, la ville de Port Alberni, en Colombie-Britannique, a pour sa part réorienté son économie en valorisant son port en eaux profondes et son bras de mer. Elle mise désormais sur la construction navale, la culture d’algues marines et la transformation alimentaire (Rardon, 2023). De même, l’une des usines de papier des environs est passée de la fabrication de papier d’impression et d’écriture à la production de matériaux d’emballage alimentaire avec le soutien d’un programme fédéral (Chan, 2022).
Une fois déterminés ses atouts, la communauté doit élaborer un plan d’action concret prévoyant des cibles claires et un cadre de reddition des comptes qui intègre le suivi et l’évaluation (Krawchenko, 2022). Tout particulièrement, elle doit mobiliser des « connecteurs communautaires » qui rassemblent les personnes, associations et institutions nécessaires à la conception et à l’exécution du plan (García, 2020). Ces « connecteurs » peuvent souvent renforcer et optimiser les capacités communautaires, tout en favorisant l’acceptabilité sociale des nouvelles stratégies de développement. Dans les communautés qui ont réussi leur transformation, on constate fréquemment qu’un organisme ou une personne en particulier a assumé cette fonction clé (Coop Interface, 2024; MacSween, 2023).
Enfin, en Australie, quand l’importante aciérie de Newcastle a fermé ses portes, le gouvernement de l’État a lancé une stratégie de développement économique à l’échelle de la région. Or, ses participants ont observé que cette stratégie avait gagné en efficacité quand le gouvernement s’était dessaisi de son rôle dirigeant pour soutenir des initiatives locales. La communauté a alors créé un « Common Purpose Group » pour coordonner l’action des organismes et groupes d’intérêts locaux (Atteridge et Strambo, 2021b).
L’ouvrage An Army of Problem Solvers soutient que pour faire progresser la réconciliation économique avec les Autochtones, les gouvernements devraient surtout viser à simplifier la tâche des intervenants communautaires qui savent régler les problèmes (Loney et Braun, 2016).
L’aide financière à la Planification communautaire globale (PCG) dans les communautés autochtones est assurée par Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada et Services aux Autochtones Canada. La PCG, qui mobilise les membres des communautés autour de la planification et de la mise en œuvre d’une vision à long terme, est une approche conçue par les Premières Nations de la Colombie-Britannique (Comprehensive Community Planning, s. d.). Elle repose sur un processus qui permet aux communautés autochtones d’évaluer leur environnement social, économique et physique avant d’établir des objectifs et des plans d’action adaptés à leur vision de l’avenir. Ces plans, qui sont généralement de moyen et de long terme (25 à 100 ans), sont spécialement conçus selon leurs cultures et communautés (Kobzik et Krawchenko, 2023).
Des études portant sur différentes communautés autochtones du Canada et des États-Unis ont établi une forte corrélation entre leur autodétermination et l’obtention de meilleurs résultats économiques et sociaux (Kalt et al., 2022). Pourtant, seulement 40 % des provinces canadiennes prenaient en compte le développement économique autochtone dans leurs documents stratégiques de 2020 (Organisation de coopération et de développement économiques, 2020).
Les programmes de développement économique fédéraux, provinciaux et territoriaux jouent déjà un rôle important en offrant aux communautés un appui significatif. Mais sans un surcroît de ressources et d’efforts ciblés, ils ne pourront soutenir les communautés qui doivent opérer de vastes transformations économiques et sociétales. Certains ajustements ont été apportés à ces programmes, mais il reste beaucoup à faire.
La plupart des programmes à grande échelle n’ont pas été conçus en fonction de priorités communautaires ou d’une participation citoyenne aux tables décisionnelles. Les maires ou les administrations municipales sont parfois consultés, mais aucun intervenant communautaire n’est intégré aux processus de décision (Mendelsohn, 2022).
Certains des grands programmes de développement économique allouent leurs fonds sans vraiment tenir compte des besoins communautaires. Par exemple, sur les 137 projets qui auront bénéficié des 18,5 milliards $ du Fonds stratégique pour l’innovation fédéral entre 2018 et 2024, un seul est directement situé dans l’une des communautés les plus exposées recensées par l’IRPP (tableau 3; Innovation, Sciences et Développement économique Canada, 2024a). Et seulement deux projets se trouvent dans un rayon de 30 kilomètres de ces communautés.
Cela s’explique en partie par la conception même du Fonds, qui ne priorise pas le développement économique communautaire, même si on pourrait l’inclure comme facteur à considérer dans le processus de candidature et d’attribution. En réexaminant leurs critères d’admissibilité, de tels programmes pourraient favoriser de meilleurs résultats économiques dans les communautés exposées.
Les Tables régionales sur l’énergie et les ressources constituent des partenariats entre Ottawa, sous la direction de Ressources naturelles Canada, les provinces, les territoires et des partenaires autochtones, qui visent à définir des priorités économiques communes pour accélérer la décarbonation des secteurs de l’énergie et des ressources. Et bien qu’elles produisent d’importants avantages, elles n’ont pas été conçues en fonction d’une véritable participation des communautés (Ressources naturelles Canada, 2024).
Deux textes législatifs fédéraux pourraient stimuler la participation communautaire à l’échelle du pays. Il s’agit de la Loi canadienne sur les emplois durables[1] et de la Loi sur le développement d’une économie verte dans les Prairies, qui évoquent toutes deux l’importance de mobiliser les communautés. La première loi prescrit la création d’un Conseil des partenaires formé de représentants des syndicats, de l’industrie, des Autochtones et des ONG. Elle prescrit également l’adoption avant 2026 d’un plan d’action et de mesures et programmes tenant compte des besoins locaux et régionaux. La législation pour une économie verte préconise de consulter les municipalités, les organes de gouvernance autochtone et les représentants des employeurs et salariés des provinces des Prairies.
La mise en œuvre de ces lois sera cruciale. Un court entretien avec un maire ou un gros employeur n’a rien de comparable avec la mobilisation réelle des citoyens d’une collectivité et la compréhension de leurs préoccupations et priorités. Le Cadre pour le développement d’une économie verte dans les Prairies, établi par Ottawa en 2023 suivant l’adoption de la seconde loi, définit un principe fondamental selon lequel les « solutions fondées sur le lieu doivent refléter les intérêts, priorités et circonstances des communautés des Prairies […] et s’y adapter », sans toutefois s’engager à prendre des mesures précises pour réaliser cet objectif (Développement économique Canada pour les Prairies, 2023a, p. 5).
Les lois et les plans visant à soutenir les travailleurs et les communautés sur la voie de la carboneutralité priorisent souvent les risques et possibilités directement liés à la décarbonation. Cette orientation peut sembler judicieuse dans de nombreuses régions, mais une approche plus large et plus flexible de soutien à toutes formes de développement économique serait sans doute mieux adaptée aux communautés exposées. L’orientation nationale ou régionale des approches fédérales risque aussi d’éparpiller l’affectation de ressources déjà limitées. Il pourrait être plus efficace de cibler les investissements dans les communautés exposées, où ces ressources sont particulièrement nécessaires.
Comme les divisions de recensement exposées que l’IRPP a identifiées regroupent principalement des petites municipalités en zone rurale et éloignée, la stratégie de développement économique du Canada rural dévoilée par Ottawa en 2024 constitue une avancée positive. Cette stratégie comprend l’engagement d’améliorer l’accès à Internet haute vitesse, de combler le déficit d’infrastructures rurales et de construire des logements abordables (Innovation, Sciences et Développement économique Canada, 2024b). Le Centre de développement économique rural d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE) pourrait aussi optimiser le soutien offert aux communautés exposées, en partenariat avec les agences de développement régional. Par exemple, le ministère ISDE recrute actuellement des conseillers ruraux qui vivront dans les communautés. Ils auront pour tâche d’aider celles-ci à explorer les programmes fédéraux et de fournir une perspective rurale aux décideurs fédéraux (Innovation, Sciences et Développement économique Canada, 2024c).
Ces conseillers ruraux pourraient influer sur les priorités des agences de développement régional, et stimuler ainsi l’investissement dans les communautés exposées. Les données existantes révèlent toutefois des tendances préoccupantes. Par exemple, les plans ministériels pour les agences de développement régional montrent que si les dépenses ont sensiblement augmenté durant la pandémie, elles sont appelées à diminuer au-dessous de leur niveau pré-pandémique, même sans tenir compte des pressions inflationnistes qui ont fait croître le coût d’exécution des programmes (figure 7). D’après une analyse des dépenses de programme, nous estimons que les dépenses affectées aux programmes de diversification économique des communautés subiront l’une des plus fortes baisses. Un survol de l’ensemble des stratégies, plans et programmes liés aux ressources naturelles, à l’énergie, au climat et à l’agriculture indique aussi que les possibilités de développement économique rural sont très rarement prises en considération (Krawchenko et al., 2022).
Les organismes locaux des Sociétés d’aide au développement des collectivités, qui sont en partie financés par l’entremise des agences de développement régional, déplorent depuis longtemps que la contribution fédérale n’a pas augmenté depuis 2009 (figure 8; Réseau de développement des collectivités du Canada, 2022). Ils soulignent qu’en 2023, le déficit de financement opérationnel des bureaux du programme s’élevait en moyenne à près de 130 000 $ (Réseau de développement des collectivités du Canada, 2024).
Les indicateurs de performance utilisés par les agences de développement régional ne font aucune distinction entre les communautés rurales et urbaines (encadré 1). Certains indicateurs sont significatifs, par exemple le nombre d’entreprises ayant reçu une aide financière et la croissance de l’emploi. Mais sans moyen de différencier des communautés aux besoins variables, les agences ne pourront leur assurer un soutien stratégique et ciblé de l’ampleur et de l’étendue requises. La priorité actuelle donnée aux petites entreprises a une réelle importance, mais certaines communautés auront besoin d’une stratégie globale qui prévoit conjointement d’aider les entreprises existantes à s’adapter à une économie sobre en carbone, d’attirer des investissements qui stimulent la croissance et l’emploi, et de soutenir les petites entreprises et les travailleurs touchés. Il reste à déterminer d’où viendra le soutien à ces différentes stratégies.
Sans mesures de réussite claires et directement liées à des stratégies communautaires bien définies, les projets qui assurent aux communautés les plus grands avantages à long terme pourraient se voir refuser toute aide financière. Par exemple, une évaluation de l’Agence de promotion économique du Canada atlantique, qui porte sur le déploiement des fonds alloués à la transition bas carbone dans les budgets fédéraux de 2018 et 2019, a révélé que le personnel interprétait difficilement les critères d’admissibilité et s’efforçait plutôt d’inscrire les propositions de projet dans le cadre de cette transition (Agence de promotion économique du Canada atlantique, 2024). La ville d’Estevan, en Saskatchewan, déplore pour sa part que l’aide fédérale à la transition bas carbone s’arrêtera en 2025 alors qu’il reste beaucoup de travail à accomplir (Institut de recherche en politiques publiques, 2025b).
Certains gouvernements provinciaux et territoriaux ont leurs propres programmes de soutien au développement économique communautaire et aux entreprises locales, dotés de capacités variables. En Colombie-Britannique, par exemple, une voie de financement vise à soutenir les communautés touchées par l’évolution du secteur forestier. Ce programme couvre la totalité du coût des projets jusqu’à concurrence de 500 000 $, dans le cadre du Rural Economic Diversification and Infrastructure Program de la province (Gouvernement de la Colombie-Britannique, 2024). Le gouvernement de la Saskatchewan a annoncé 10 millions $ en développement économique pour Estevan et Coronach, les deux communautés les plus exposées de la province (Gouvernement de la Saskatchewan, 2024).
Dans son Plan de réduction des émissions pour 2030 publié en 2022, Ottawa s’est engagé à créer un Fonds de l’avenir de 2 milliards $ pour favoriser la diversification économique locale et régionale en Alberta, en Saskatchewan et à Terre-Neuve-et-Labrador (Environnement et Changement climatique Canada, 2022). Mais depuis, aucune précision n’a été apportée sur ce Fonds, dont on notera au passage que la focalisation sur trois provinces priverait de soutien de nombreuses communautés exposées dans l’analyse de l’IRPP (Chejfec et al., 2025).
Si les gouvernements ont clairement manifesté leur intention de soutenir directement les entreprises locales, il a pu arriver dans certaines situations et régions que ce soit au détriment d’efforts de développement économique plus vastes, mieux coordonnés et plus profitables à long terme.
En 2019, par exemple, une évaluation horizontale du Programme de développement des collectivités fédéral, qui soutient les entreprises locales, a révélé que certaines Sociétés d’aide au développement des collectivités (SADC) ne s’engageaient plus dans des projets de développement économique et de planification stratégique en raison de ressources financières limitées. À la seule exception du Québec, où les SADC sont tenus de consacrer au moins 22 000 $ par année à des projets locaux de développement communautaire (Innovation, Sciences et Développement économique Canada, 2019). L’Agence de développement économique du Canada pour les régions du Québec applique en effet une approche d’investissement fondée sur le lieu, qui s’appuie sur un indice de développement économique (IDE) pour cibler les zones économiquement vulnérables (Développement économique Canada pour les régions du Québec, s. d.).
L’évaluation a également souligné la possibilité pour les SADC d’offrir un soutien stratégique étant donné leur présence locale, leur indépendance et leur structure de gouvernance communautaire. Selon le Rapport annuel 2022-2023 du Programme de développement des collectivités, le réseau des 267 SADC du pays a favorisé pendant cette seule année l’attribution de prêts totalisant 325 millions $ à 4 913 petites et moyennes entreprises (Réseau de développement des collectivités du Canada, s. d.). Si l’essentiel de cette aide provient des agences de développement régional fédérales et d’autres programmes fédéraux, certains organismes ont obtenu auprès des municipalités et provinces des fonds supplémentaires pour des initiatives spécifiques.
Beaucoup de petites communautés peinent à se retrouver dans le dédale des sources de financement et des exigences administratives des demandes de subventions. L’Initiative sur les partenariats stratégiques de Services aux Autochtones Canada vise précisément à surmonter cet obstacle. Elle soutient le développement économique autochtone en coordonnant les efforts d’autres partenaires fédéraux pour réduire le fardeau administratif des communautés autochtones et regrouper plusieurs sources de financement (Services aux Autochtones Canada, 2023). Par exemple, l’Initiative de partenariats sur les minéraux critiques pour les Autochtones du Manitoba, créée en 2023, soutient des projets de développement de la main-d’œuvre, de renforcement des capacités et de croissance des entreprises liés à l’exploration minérale (Développement économique Canada pour les Prairies, 2023b).
Au niveau provincial, la Nouvelle-Écosse a créé les Regional Enterprise Networks pour coordonner les approches de développement économique communautaire (Nova Scotia Regional Enterprise Networks, s. d.). Ces réseaux permettent de collaborer entre municipalités et avec les Premières Nations à la création de partenariats avec les administrations locales, entreprises, universités, citoyens et autres ordres de gouvernement, regroupés autour d’un même objectif de changement transformateur.
Les gouvernements sont souvent plus réactifs que proactifs. En route vers la carboneutralité, ils pourraient réagir trop tard s’ils attendent qu’une crise éclate dans les communautés. Dans certaines d’entre elles, une transformation réussie nécessitera au moins 10 années de dur labeur en amont d’une politique ou d’une évolution des marchés de grande ampleur (Fouquet, 2016; Organisation de développement et de coopération économiques, 2023).
Privilégier la révision des politiques climatiques comme unique solution aux préoccupations des communautés n’est pas nécessairement la meilleure voie, car plusieurs des problèmes des communautés exposées sont liés à des forces du marché et des tendances mondiales qui échappent au contrôle des gouvernements du pays (Chejfec et al., 2025). Sans politiques climatiques claires et stables, les entreprises seraient moins incitées à décarboner leurs activités et à modifier leurs produits, si bien qu’elles-mêmes et leurs communautés seraient encore plus exposées à de brusques changements apportés aux politiques de leurs partenaires commerciaux, aux mesures de décarbonation des chaînes d’approvisionnement du secteur privé et aux analyses des risques climatiques et des changements technologiques du secteur financier (Organisation de développement et de coopération économiques, 2023; Samson et al., 2021).
Pour aider les communautés à affronter l’avenir, les gouvernements devraient plutôt renforcer leur soutien à un développement économique stratégique qui corresponde aux intérêts et priorités des gens qui y vivent et travaillent. Les recommandations ci-dessous constituent un premier ensemble de mesures qu’ils pourraient adopter pour contribuer à cet objectif.
Si l’aide fédérale dans des domaines comme les infrastructures, le transport et le logement est axée sur les besoins des communautés, le financement du développement économique à grande échelle priorise généralement l’industrie ou les technologies. La méthodologie que l’IRPP a mise au point pour évaluer l’exposition des communautés offre aux gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux la possibilité d’intégrer cette approche à leurs décisions sur le financement de projets et les incitations à l’investissement (encadré 2; Chejfec et al., 2025).
Par exemple, le Fonds pour l’innovation stratégique d’Ottawa pourrait favoriser les projets au sein et aux environs des communautés exposées, ou couvrir une part plus élevée de leurs coûts. Les incitations fiscales pour l’énergie et la production propres pourraient aussi être plus généreuses pour les projets des communautés exposées. Les gouvernements pourraient enfin créer de nouveaux programmes spécialement destinés à ces communautés.
Ces investissements fondés sur le lieu ressembleraient à la voie empruntée par la loi sur la réduction de l’inflation des États-Unis (Inflation Reduction Act), qui accorde une prime maximale de 10 % sur les crédits d’impôt à la production et de 10 points de pourcentage sur les crédits d’impôt à l’investissement pour les projets, installations et technologies se trouvant dans les communautés énergétiques. Celles-ci sont définies comme étant des zones désaffectées (sites pollués), des secteurs de recensement (et leurs secteurs adjacents) où des mines et des centrales au charbon ont fermé leurs portes, et des secteurs de recensement correspondant à certains seuils d’emplois et de revenus (Interagency Working Group on Coal and Power Plant Communities and Economic Revitalization, s. d.-a). Le Canada devrait toutefois éviter d’adopter les mêmes critères d’admissibilité puisqu’ils seraient plus difficiles d’application au pays et qu’ils ont été critiqués aux États-Unis (Raimi et Pesek, 2022; Raimi et al., 2024).
Pour définir leurs critères de financement en fonction du lieu, il sera important pour les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux de collaborer et de s’entendre sur les meilleurs critères d’admissibilité.
Au départ, le Interagency Working Group des États-Unis se concentrait sur les 25 communautés qui affichent le plus fort taux d’emploi dans l’industrie du charbon, ses équipes d’intervention collaborant avec ces communautés à l’établissement d’objectifs de transformation et de revitalisation économiques (Interagency Working Group on Coal and Power Plant Communities and Economic Revitalization, s. d.-b).
Le modèle américain des « zones d’opportunité », qui offre des incitations fiscales à l’investissement privé dans les communautés à faible revenu, pourrait aussi constituer une approche intéressante (Speer, 2023; U.S. Economic Development Administration, s. d.). Un premier bilan du programme fait état de succès variables, 48 % des communautés admissibles ayant bénéficié d’investissements (Coyne et Johnson, 2023). Certains critiques ont noté que les investissements allaient plus souvent aux communautés qui affichaient déjà une certaine croissance de la population et des revenus, jumelée à une baisse des taux de chômage et de pauvreté (Kennedy et Wheeler, 2021).
Lors de l’élaboration de tout critère de financement basé sur la localisation, il sera important que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux travaillent ensemble et parviennent à un accord sur les critères d’admissibilité utilisés afin qu’ils soient harmonisés entre les programmes.
Des incitations bien définies à l’investissement du secteur privé sont souvent préférables à la création de nouveaux fonds, puisqu’elles allègent le fardeau fiscal des entreprises, des gouvernements et des communautés tout en étant plus simples à comprendre pour un vaste éventail d’investisseurs potentiels (Criscuolo et al., 2022). Toutefois, certaines communautés pourraient nécessiter des fonds publics complémentaires pour combler un déficit d’infrastructures ou confirmer d’importants investissements aux prometteuses retombées régionales. Les ententes sur les avantages communautaires (EAC) ou les participations en capital à des projets pourraient également assurer aux citoyens des communautés de profiter des investissements du secteur privé (Banque de l’infrastructure du Canada, 2023; Toronto Community Benefits Network, s. d.).
Pour traverser avec succès les perturbations touchant leur économie et leur main-d’œuvre, les communautés ont besoin de ressources dédiées qui soient proches de leur territoire. Les Sociétés d’aide au développement des collectivités pourraient mieux soutenir les communautés exposées si on intégrait à leur mandat un meilleur soutien communautaire à la planification stratégique et une collaboration accrue avec les conseillers ruraux et les organismes fédéraux/provinciaux/territoriaux affectés à la programmation et aux stratégies en matière d’emplois durables et de développement économique.
Car la capacité de soutien de ces organismes est limitée en raison de contraintes financières à long terme et de la baisse en valeur réelle du financement des programmes occasionnée par l’inflation (Réseau de développement des collectivités du Canada, 2024; Innovation, Sciences et Développement économique Canada, 2019). Si elles étaient mieux financées, les SADC pourraient être mobilisées en vue d’améliorer le soutien et les services intracommunautaires qui aident les entreprises rurales et répondent aux priorités fédérales (Réseau de développement des collectivités du Canada, 2024). D’autant plus que ce réseau est bien placé pour favoriser la décarbonation des communautés puisque certains programmes sont déjà en place, comme l’Initiative de résilience rurale en Colombie-Britannique du Programme de développement des collectivités (Community Futures British Columbia, s. d.). Dans l’éventualité où une autre entité locale mène une stratégie de développement économique, ces organismes pourraient la soutenir en fournissant du financement supplémentaire.
Des ressources dédiées aideraient aussi les communautés à conclure avec les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux des ententes sur mesure adaptées à leurs besoins et préoccupations. Dans sa présentation au Comité permanent des ressources naturelles, la Première Nation Athabasca Chipewyan a proposé des Accords de planification carboneutre pour établir des relations de nation à nation et de gouvernement à gouvernement. Ces accords s’inspireraient du modèle des accords de conservation prévus à la Loi sur les espèces en péril, qui permettent aux communautés de collaborer avec les gouvernements à la conception d’actions autour d’objectifs communs (Fung, 2023).
D’autres pays ont misé sur des accords pour clarifier la voie à suivre. En Espagne, par exemple, l’Unité pour une transition juste gère activement des accords de transition et tripartites entre des provinces, entreprises et syndicats impliqués dans des fermetures d’usine, afin que les travailleurs puissent accéder à d’autres emplois et formations (Instituto para la transición justa, 2022). L’Australie a créé un organisme, la Net Zero Economy Authority, qui négocie des investissements visant à créer des emplois en région et à soutenir les travailleurs touchés. L’organisme relève du Bureau du Premier ministre et du Cabinet, ce qui lui confère plus de poids et de pouvoir pour assurer une coordination interministérielle. Et de fait, la coordination et la cohésion des politiques auront une importance clé (Gouvernement de l’Australie, s. d.).
Cette plateforme centralisée pourrait s’apparenter au Centre canadien d’information sur l’énergie, qui se décrit comme « un guichet virtuel unique et pratique permettant d’obtenir des renseignements indépendants et fiable sur l’énergie au Canada » (Centre canadien d’information sur l’énergie, s. d.). Ce centre pourrait relever d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada, tout en étant soutenu par les agences de développement régional et Ressources naturelles Canada. Il pourrait commencer par rassembler les données et renseignements que possèdent déjà les ministères fédéraux, puis créer des tableaux de bord et des outils de navigation conviviaux. Il pourrait ensuite s’enrichir de données et de ressources issues des gouvernements provinciaux, territoriaux et autochtones, des administrations municipales et des organismes communautaires.
Le centre pourrait aussi recueillir et produire des analyses de marché, des données communautaires et des études de cas qui aident les communautés et les ordres de gouvernement à réagir aux situations locales en fonction des dernières informations et des meilleures pratiques. Au fur et à mesure de leur transformation, les communautés se montreront sûrement très intéressées par les approches appliquées ailleurs. À Terre-Neuve-et-Labrador, un atelier de développement économique régional a constaté en 2024 que le mentorat interrégional offrait une excellente occasion de partager informations et meilleures pratiques (Municipalities NL et al., 2024). Le centre pourrait ainsi faciliter des rencontres en ligne ou en personne entre les communautés qui élaborent leurs plans de transformation. L’Union européenne mène une initiative semblable autour de la Plateforme pour une transition juste, qui active les structures communes de planification des transitions dans les pays de l’UE et favorise les rencontres physiques et virtuelles de partage des meilleures pratiques (Commission européenne, s. d.).
Le centre pourrait enfin collaborer avec le Secrétariat des emplois durables, qui relève de Ressources naturelles Canada et se décrit comme un « guichet unique » d’information sur les programmes, le financement et les services offerts aux travailleurs et employeurs (Ressources naturelles Canada, 2023). Mais il lui faudrait aussi tisser des liens solides avec Statistique Canada, Emploi et Développement social Canada, Innovation, Sciences et Développement économique Canada, les agences de développement régional, Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada, Services aux Autochtones Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada, Environnement et Changement climatique Canada et Affaires mondiales Canada, sans compter les gouvernements provinciaux et territoriaux.
Dans un rapport de 2022 sur l’Initiative canadienne de transition pour l’industrie du charbon, le commissaire à l’Environnement et au Développement durable (qui relève du Bureau du vérificateur général du Canada) recommandait au gouvernement fédéral de définir des indicateurs et d’établir les données nécessaires pour mesurer et surveiller les effets à long terme de l’élimination progressive du charbon sur les communautés et les travailleurs touchés (commissaire à l’Environnement et au Développement durable, 2022). Le centre pourrait ainsi contribuer à l’analyse en continu d’une série d’indicateurs.
Le Canada est bien placé pour réussir sa transition à l’heure où s’intensifient les efforts planétaires de lutte contre les changements climatiques, mais un certain nombre de communautés et de travailleurs auront besoin d’un soutien supplémentaire pour s’y préparer et s’y adapter. Un soutien proactif et à long terme de tous les ordres de gouvernement aidera les communautés à tirer profit de leurs propres atouts et à saisir de nouvelles occasions. En alignant plus précisément leur financement sur les besoins des communautés, en élargissant le mandat des SADC et en créant un Centre canadien de transformation communautaire, les gouvernements seront mieux en mesure de renforcer proactivement la résilience des communautés de tout le pays.
[1] Le titre complet de cette loi se lit comme suit : Loi concernant la responsabilité, la transparence et l’engagement en appui à la création d’emplois durables pour les travailleurs et à une croissance économique dans une économie carboneutre.
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Cette note d’information est publiée dans le cadre du projet de recherche de l’IRPP Transformations communautaires. Elle a été rédigée par Rachel Samson, vice-présidente à la recherche, Abigail Jackson, associée de recherche, et Ricardo Chejfec, analyste principal des données. La coordination éditoriale et la correction d’épreuves ont été effectuées par Étienne Tremblay, la gestion de la publication par Rosanna Tamburri, la mise en page par Chantal Létourneau et la direction artistique par Anne Tremblay.
Ce document a été traduit de l’anglais par Michel Beauchamp et est aussi disponible sous le titre original : Empowering community-led transformation strategies: Governement-backed community development plans are most likely to suceed.
Rachel Samson est vice-présidente à la recherche de l’Institut de recherche en politiques publiques.
Abigail Jackson est associée de recherche à l’Institut de recherche en politiques publiques.
Ricardo Chejfec est analyste principal des données à l’Institut de recherche en politiques publiques.
Le projet de Transformations communautaires a été en partie financé par la Fondation McConnell et Vancity. Fermement attaché à son indépendance dans la conduite de ses recherches, l’IRPP conserve le plein contrôle éditorial de chacune de ses publications.
Pour citer ce document :
Samson, R., Jackson, A. et Chejfec, R. (2025). Dynamiser les stratégies de transformation communautaire : Les projets de développement des communautés soutenues par l’État ont de meilleures chances de réussite. Note d’information. Institut de recherche en politiques publiques.
Les auteurs remercient les nombreux experts qui leur ont partagé de précieux commentaires et remarques durant la rédaction de cette note d’information, tout particulièrement Tamara Krawchenko, Jacob Greenspon, Développement des collectivités Ontario et le Réseau canadien de développement économique communautaire.
Cette note d’information a fait l’objet d’un examen rigoureux, interne et externe, par des pairs, afin d’en assurer la solidité et la pertinence politique. Les opinions exprimées dans ce document sont celles des auteurs et ne reflètent pas nécessairement celles de l’IRPP ou de son conseil d’administration.
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Illustration : Auni Milne, Sumack Loft
