Le Canada est confronté à toute une série de défis qui vont entraîner des transformations économiques aux niveaux national, régional et local. Les relations avec les États-Unis, son principal partenaire commercial, ont changé. Les investissements dans la défense sont en hausse. Les marchés mondiaux de l’énergie connaissent des bouleversements, à mesure que les investissements dans les énergies propres et l’électrification augmentent. Le changement climatique et les tensions géopolitiques font naître de nouveaux risques pour les chaînes d’approvisionnement. L’automatisation et l’intelligence artificielle sont de plus en plus utilisées dans les secteurs de l’industrie manufacturière et des ressources naturelles.
Un rapport publié en 2025 par l’Institut de recherche en politiques publiques (IRPP) soutient que le Canada a besoin d’une stratégie industrielle plus réfléchie pour s’adapter avec succès aux changements. Une partie de cette réussite réside dans la compréhension de l’importance du lieu : les priorités industrielles nationales à portée générale sont toujours mises en œuvre à des endroits en particulier, où les atouts locaux, les infrastructures, les marchés du travail et les institutions déterminent la réussite des investissements et qui bénéficie de ceux-ci.
Cette note d’information s’appuie sur les recommandations de ce rapport et sur des conclusions tirées du projet pluriannuel Transformations communautaires. Nous examinons comment la politique industrielle du Canada articule les priorités nationales en lien avec le développement économique régional et local, et nous définissons les lacunes qui subsistent. Nous étudions ensuite comment une politique industrielle axée sur le lieu pourrait combler ces lacunes.
Bon nombre des atouts et des secteurs d’activité qui sont au cœur des priorités nationales du Canada, qu’il s’agisse de la diversification des échanges commerciaux, de la mise en œuvre de grands projets ou du renforcement des capacités industrielles de défense, sont concentrés dans certaines communautés et régions. Il en va de même pour les principales occasions de développement économique dans des domaines tels que les minéraux essentiels et l’électricité propre. Les grands projets et d’autres domaines prioritaires, notamment le logement et les infrastructures, dépendent également des capacités, des chaînes d’approvisionnement et des institutions propres à chaque lieu.
Ces schémas géographiques et ces conditions locales ont une incidence tant sur la performance économique que sur l’équité. Du point de vue de la performance économique, les progrès vers la réalisation des objectifs nationaux dépendent de la capacité à surmonter les obstacles locaux au développement. Ils dépendent également de la capacité à tirer parti des atouts, des compétences et de l’innovation au-delà des grands centres urbains et des pôles industriels bien établis, notamment dans les petites villes, les zones rurales, les régions du Nord et les territoires traditionnels autochtones. Du point de vue de l’équité, les investissements nationaux et les grands projets ne se traduisent pas automatiquement par des retombées locales importantes, une résilience régionale accrue ou plus d’équité dans le partage de retombées. Leurs avantages et leurs risques peuvent être répartis de manière inégale entre les territoires et les populations.
Une politique pensée pour être neutre sur le plan géographique n’est pas nécessairement neutre dans ses effets. Les investissements et les aides peuvent être orientés de manière disproportionnée vers des régions qui disposent déjà d’écosystèmes industriels plus solides, d’institutions de recherche et d’un meilleur accès aux capitaux.
Les réalités propres au lieu sont déjà prises en compte dans certains volets du système de politique industrielle canadien. Cependant, les liens avec le développement économique régional et local restent inégaux et limités. Des lacunes apparaissent à trois niveaux :
La prise en compte des disparités entre les régions et les localités incombe souvent aux agences de développement régional et aux gouvernements infranationaux, tandis que les approches axées sur le lieu restent insuffisamment intégrées dans les stratégies et les politiques nationales.
Une approche de la politique industrielle davantage axée sur le lieu pourrait contribuer à combler ces lacunes en combinant des approches descendantes et ascendantes. Concrètement, les stratégies industrielles et les grands projets ayant des répercussions importantes au niveau régional et local devraient tenir compte des atouts, des obstacles et des priorités locales dans les décisions de politique industrielle. Ces efforts devraient s’appuyer sur les capacités humaines, financières et institutionnelles nécessaires pour traduire les investissements à l’échelle nationale en résultats positifs à l’échelle locale.
L’IRPP recommande la mise en place d’un cadre global visant à combler ces lacunes à trois niveaux : la stratégie de politique industrielle, la mise en œuvre et les capacités communautaires.
Concevoir des stratégies industrielles et des grands projets en tenant compte de ces conditions régionales et locales peut contribuer à garantir que les communautés bénéficient d’une part raisonnable des avantages sans avoir à supporter une part disproportionnée des risques.
Les pouvoirs publics devraient déterminer dès le début d’un projet si certains de ses éléments dépendent de particularités locales et adapter la conception des politiques en conséquence. Cela peut se faire par le biais de critères d’admissibilité différenciés, de seuils de taille des projets, de modalités de financement et de partage des coûts pour les financements publics et les incitations fiscales, d’investissements et de soutiens locaux complémentaires ainsi que d’une planification des grands projets qui tienne compte des avantages, des risques et des besoins en capacités au niveau local et régional. Ce processus devrait s’appuyer sur les connaissances et l’expertise des acteurs régionaux et locaux, notamment les agences de développement régional, les organismes du Programme de développement des collectivités, les services municipaux de développement économique, les sociétés de développement économique autochtone, les établissements postsecondaires, les organismes de développement de la main-d’œuvre, les syndicats locaux et les pôles d’innovation communautaires.
Pour les grandes initiatives fédérales en matière de politique industrielle ayant des répercussions régionales ou locales importantes, les agences de développement régional devraient jouer un rôle permanent dans la conception des programmes, l’évaluation des projets ou leur mise en œuvre, selon le cas. Les agences de développement régional devraient collaborer avec les gouvernements provinciaux, territoriaux, autochtones et municipaux, les communautés et les acteurs économiques locaux, notamment les organismes de développement économique, les associations sectorielles et technologiques ainsi que les organisations de pôles de compétitivité, afin d’identifier les occasions locales d’importance et les obstacles qui les limitent. Elles devraient également travailler ensemble pour aider à relier ces priorités aux programmes fédéraux et aux outils politiques susceptibles de les soutenir. Cela permettrait d’officialiser et de renforcer les fonctions que les agences de développement régional exercent déjà.
Ils devraient soutenir les formes d’innovation et d’entrepreneuriat qui reflètent les atouts, les savoirs et les occasions économiques propres aux communautés rurales, nordiques et autochtones. Le financement des capacités devrait inclure un soutien pluriannuel destiné au personnel chargé du développement économique et à la planification stratégique, des fonds pour les études de faisabilité et les premières phases de développement des projets ainsi qu’un soutien technique pour la préparation des propositions et la gestion de la mise en œuvre. Les communautés accueillant des projets d’envergure ou celles touchées par ceux-ci devraient également bénéficier d’un financement des capacités dès les premières phases de planification des projets, afin de pouvoir définir leurs priorités, évaluer leurs options et négocier des accords sur les retombées locales et régionales avant que les décisions clés ne soient finalisées.
L’imprévisible guerre commerciale engagée par le président américain Donald Trump a placé la diversification commerciale au cœur des discussions. Mais pour un pays comme le Canada, qui subit depuis longtemps l’attraction du gigantesque marché américain, diversifier ses échanges commerciaux ne sera pas une mince affaire. Cela ne devrait d’ailleurs pas être une fin en soi. Pour inaugurer la nouvelle initiative de recherche pluriannuelle de l’IRPP, ce texte explore les objectifs ultimes de la diversification commerciale. Il présente un plan de diversification, identifie les obstacles à sa mise en œuvre et propose une voie à suivre pour élaborer des solutions stratégiques permettant de surmonter ces obstacles.
L’économie canadienne est en pleine évolution, ce qui entraînera des changements tant positifs que négatifs. Mais certaines transitions — comme la transition vers une économie à faibles émissions de carbone, l’évolution des relations commerciales ou l’essor de l’IA — peuvent avoir des répercussions négatives sur certains travailleurs dans certaines régions. Dans certains cas, les personnes travaillant dans les secteurs touchés conserveront leur emploi ou occuperont de nouvelles fonctions, souvent similaires. Mais pour ceux qui perdent leur emploi, la voie à suivre est rarement évidente. Le choix d’une nouvelle carrière est une décision complexe et l’approche adoptée par le Canada en matière de développement de la main-d’œuvre n’a, par le passé, pas réussi à doter adéquatement les travailleurs, les entreprises et les collectivités des outils nécessaires pour faire face à ces bouleversements.
Cette étude montre à quoi peut ressembler, dans la pratique, une approche de la planification de la transition axée sur le milieu et les compétences. Au lieu de se baser sur les diplômes ou les appellations d’emploi, cette approche s’articule autour de deux questions : Que font réellement les travailleurs au quotidien ? Dans quelle mesure leurs compétences recoupent-elles celles d’autres professions ?
En appliquant une méthodologie fondée sur les données à 7 communautés canadiennes susceptibles de subir des perturbations sur le marché du travail en raison de la transition vers une économie à faibles émissions de carbone, l’étude identifie des parcours de carrière potentiels pour 15 professions ainsi que les lacunes en matière de compétences que les travailleurs devraient combler pour se réorienter vers d’autres professions. Ce faisant, cela justifie également un investissement accru dans l’infrastructure de données qui sous-tend ce type d’analyse axée sur le territoire.
Dans la pratique, ce cadre permet de réduire les centaines de parcours professionnels possibles à un nombre raisonnable. Cette approche se déroule en quatre étapes :
Notre étude ne préconise aucune voie en particulier et ne cherche pas non plus à prédire quelles possibilités se présenteront dans une communauté donnée. Comme cette analyse s’appuie sur des données professionnelles existantes, elle ne permet pas de cerner les nouvelles possibilités, telles que les nouveaux postes liés au secteur nucléaire, à la défense ou aux grands projets d’infrastructure, ni de prendre en compte les changements induits par l’évolution des relations commerciales. Elle repose également sur des profils de compétences établis à l’échelle nationale qui ne reflètent pas nécessairement pleinement la dynamique du marché du travail local.
Par exemple, un opérateur d’équipement lourd peut posséder les compétences nécessaires pour devenir constructeur d’ascenseurs, mais si aucun projet de construction d’immeubles à plusieurs étages n’est prévu dans la communauté, ce parcours professionnel n’est pas réaliste. Ces limites mettent en évidence l’un des arguments centraux de la présente étude : un investissement accru dans des données et des prévisions sur les compétences qui soient à jour, détaillées et accessibles rendrait ce type d’analyse nettement plus pertinente. Et comme les transitions professionnelles relèvent en fin de compte de la sphère personnelle et sont façonnées par le contexte communautaire, ce cadre est conçu pour être affiné grâce aux connaissances et à l’engagement locaux, offrant ainsi une base factuelle aux décisions que les travailleurs, les collectivités et les décideurs prennent ensemble.
Bien que cette méthodologie se concentre sur les bouleversements susceptibles de découler de la transition vers une économie à faibles émissions de carbone, cette même approche peut être utilisée pour venir en aide aux travailleurs confrontés à des bouleversements liés à la politique commerciale, à l’automatisation ou à d’autres changements structurels.
À la lumière de nos conclusions, nous formulons quatre recommandations à l’intention des gouvernements, des employeurs et des prestataires de services de formation afin de mieux soutenir une approche axée sur les compétences en matière de développement de la main-d’œuvre :
1. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux devraient institutionnaliser une approche du développement de la main-d’œuvre qui serait axé sur les compétences.
2. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux devraient investir dans les infrastructures de données afin de garantir l’efficacité des approches axées sur les compétences.
3. Les établissements d’enseignement et de formation, en collaboration avec le secteur privé, devraient mettre à l’essai des approches novatrices pour transmettre des compétences non cognitives.
4. Les communautés confrontées à des transitions économiques prévisibles devraient disposer d’analyses concrètes axées sur les compétences et bénéficier d’un soutien pour renforcer les capacités locales nécessaires à leur mise en œuvre.
Pendant des décennies, Fort McMurray n’était connu que pour une seule chose : les sables bitumineux. Cette vaste étendue d’huile visqueuse mélangée à du sable fin est la quatrième plus grande réserve mondiale de pétrole.
Mais pour les 82 000 habitants de cette communauté du nord de l’Alberta, c’est bien davantage. C’est un endroit où la nature est époustouflante, situé au confluent de quatre rivières, où la forêt s’étend à perte de vue et où les aurores boréales dansent dans le ciel étoilé. C’est un lieu de loisirs où la passion pour la nature rencontre la soif d’aventure.
Et peut-être plus que tout, c’est un endroit où les gens prennent soin les uns des autres.
Lorsque le feu de forêt surnommé Beast a détruit une grande portion de la ville en mai 2016, la communauté s’est rassemblée malgré le traumatisme et la peine pour rebâtir ce qui avait été perdu. Par la suite, juste après le début de la pandémie de COVID-19 en 2020, une inondation majeure a frappé la communauté, qui a dû se soutenir, encore une fois.
Fort McMurray doit également composer avec les hausses et les chutes des prix du pétrole ainsi qu’avec les fluctuations des marchés de l’emploi et de l’immobilier qui évoluent au même rythme.
Ensuite, il y a les conditions météorologiques extrêmes qui mènent souvent à des conditions routières périlleuses.
Traverser l’adversité ensemble a nourri une culture de l’entraide. Tout le monde sait que n’importe qui peut être le prochain à avoir besoin d’aide. C’est cette façon de vivre qui a créé une communauté forte où les habitants sont fiers de vivre. Les gens viennent en visite quelques jours ou quelques semaines, mais finissent par y rester des décennies.
« C’est un endroit spécial ! » dit Sandy Bowman, maire de la Municipalité régionale de Wood Buffalo. « Tout le monde vient dans l’idée de rester entre deux ou cinq ans, et ils sont encore ici. J’en suis un exemple parmi tant d’autres. C’est la communauté et les gens. Ce n’est pas uniquement l’industrie [des sables bitumineux]. Il y a une ambiance différente à Fort McMurray et les gens sont fiers d’être ici. »
Pourtant, la communauté demeure exposée aux dynamiques mondiales à cause de la forte concentration des emplois dans une seule industrie orientée vers l’exportation : la production pétrolière. Que ce soit la transition énergétique mondiale, les menaces des États-Unis de perturber les échanges commerciaux ou la tendance à adopter l’automatisation pour réduire les coûts d’exploitation, le changement et l’incertitude planeront sur la communauté au cours des prochaines décennies. La montée des prix du pétrole en raison de la guerre en Iran fait gonfler les profits des entreprises, mais elle ne devrait vraisemblablement pas se traduire par de nouveaux investissements en l’absence de signaux clairs sur l’évolution à long terme des prix du pétrole, de la demande mondiale et des infrastructures de transport par pipeline.
Une entente entre le gouvernement fédéral et celui de l’Alberta ainsi qu’un partenariat sur un nouveau pipeline vers la côte Ouest semblent offrir une approche plus collaborative qu’auparavant dans la production de pétrole. Toutefois, les habitants recherchent aussi un accompagnement de la part des gouvernements concernant les bouleversements liés à la main-d’œuvre, aux investissements dans la formation et à la reconnaissance de certains défis sociaux auxquels la communauté est confrontée.
Le regain d’intérêt du Canada pour la politique industrielle et les mégaprojets marque un tournant décisif vers une stratégie activiste de « nation de bâtisseurs ». Cependant, le véritable test du succès d’une telle stratégie réside dans sa capacité à soutenir une prospérité durable, menée par les communautés, dans les régions qui dépendent de l’extraction des ressources naturelles ou de la production d’énergie.
Dans bon nombre de ces endroits, le pétrole, le gaz, les minéraux et d’autres matières premières resteront au cœur de l’avenir économique pendant des décennies. Le défi consiste donc à structurer les nouveaux investissements afin qu’ils soient moins nuisibles à l’environnement et qu’ils offrent aux communautés locales un plus grand contrôle, des avantages plus durables et une meilleure résilience face aux chocs, plutôt que de les cantonner à des rôles étroits de corridors d’exportation acheminant des marchandises vers les marchés internationaux.
Les mégaprojets ne peuvent soutenir ce type de souveraineté ancrée dans les milieux de vie que s’ils s’inscrivent dans des stratégies de développement régional solides, définies avec les communautés et non pas simplement en leur nom.
Nous proposons cinq piliers pour un tel cadre :
Sans cette base, il existe un risque réel que le discours sur l’autonomie stratégique et le réalisme fondé sur des valeurs décrit par le premier ministre Mark Carney à Davos se heurtent aux habituels modèles de développement axés sur les matières premières. Dans ce genre de modèle, les investissements semblent impressionnants sur le papier, mais les communautés demeurent dépendantes des minéraux, du gaz naturel ou du pétrole qui sont exposés à la volatilité, aux pressions environnementales et à des modèles de développement économique dictés de l’extérieur.
Le budget fédéral de 2025 mentionne explicitement l’esprit bâtisseur du Canada et positionne le pays à l’orée d’une nouvelle ère de stratégie industrielle activiste centrée sur le développement à grande échelle des infrastructures, de l’énergie et des minéraux critiques.
Ces investissements sont présentés comme une réponse générationnelle à une rupture de l’ordre mondial. Les guerres commerciales, la fragmentation des chaînes d’approvisionnement et les impératifs climatiques exigeraient des investissements audacieux, et non une approche graduelle, en matière de productivité, de résilience et de souveraineté.
Cette nouvelle ère d’édification de la nation est portée par quatre innovations institutionnelles : la Loi sur la construction du Canada ; un cadre de budgétisation des investissements qui sépare les dépenses courantes des investissements à long terme ; la Loi sur l’économie canadienne unifiée, qui vise à supprimer les barrières commerciales internes ; et le rôle de coordination du nouveau Bureau des grands projets (BGP).
Le Plan d’action pour des emplois durables, publié en février 2026 par le gouvernement fédéral, conformément à la Loi canadienne sur les emplois durables, ajoute une dimension relative à la main-d’œuvre et aux communautés à l’objectif de « bâtir le Canada ». Il vise à :
Le plan d’action présente ainsi les dimensions liées à la main-d’œuvre et aux communautés de la vague de mégaprojets non pas comme des préoccupations distinctes de politique sociale, mais comme faisant partie intégrante de la volonté du Canada de devenir, selon les termes du gouvernement, « une superpuissance énergétique ».
La liste des projets du BGP révèle les priorités en matière de politique industrielle : de grandes installations de gaz naturel liquéfié (GNL) (LNG Canada – phase 2, Ksi Lisims LNG); des mines de minéraux critiques (Red Chris copper, McIlvenna copper, Crawford nickel, Matawinie graphite, Sisson tungsten) ; des projets majeurs de transport d’électricité (North Coast Transmission Line, Yukon-B.C. Grid Connect);) ; production d’électricité (projets hydroélectriques dans le nord et projets nucléaires) ; infrastructures portuaires (Grays Bay, Contrecœur) ; et corridors et autoroutes dans le Nord (vallée du Mackenzie, Corridor économique et de sécurité de l’Arctique).
Les projets soumis par les BGP représentent plus de 100 milliards de dollars d’investissements proposés et pourraient soutenir plus de 100 000 emplois. Chaque projet est présenté comme source de transformation à lui seul et, dans leur ensemble, comme l’épine dorsale d’une vague d’investissements d’un billion de dollars censée générer des dizaines de milliers d’emplois et soutenir une économie plus résiliente et diversifiée.
Le Plan d’action pour des emplois durables positionne les accords de retombées communautaires, les exigences en matière de salaire en vigueur, les dispositions relatives à la main-d’œuvre syndiquée et les politiques d’achat de produits canadiens comme les principaux instruments grâce auxquels les travailleurs et les communautés partageront les retombées des grands projets. L’idée est que ces mécanismes soient rattachés aux investissements fédéraux en tant que conditions standard plutôt que négociés au cas par cas.
Parallèlement, les provinces mettent en œuvre leurs propres stratégies industrielles. Par exemple, le programme Look West de la Colombie-Britannique présente explicitement la province comme le moteur économique du Canada. Il promet de mobiliser 200 milliards de dollars d’investissements, de doubler le nombre d’emplois dans les secteurs des technologies et des sciences de la vie, et de mettre en œuvre un ensemble de projets liés au GNL, aux minéraux critiques, aux réseaux de transport d’énergie et à la défense, qui recoupent largement les prérogatives du BGP.
Du point de vue du développement régional, il s’agit d’un schéma familier. L’analyse historique de la politique régionale canadienne réalisée par Weaver et Gunton (en 1982) refait le fil d’un long parcours, de l’aide en cas de sécheresse jusqu’aux mégaprojets actuels, au cours duquel les stratégies fédérales successives ont cherché à exploiter des investissements à grande échelle dans les infrastructures et les ressources pour réduire les disparités régionales. Les résultats ont été, au mieux, mitigés.
Leur interprétation de la tradition de la « théorie des produits de base », ancrée dans les travaux d’Harold Innis sur le commerce des fourrures, met l’accent sur les risques (appelés « piège des produits de base ») qui peuvent survenir lorsque les décisions concernant les projets liés aux ressources sont prises en dehors de la région concernée. Dans de tels cas, la plupart des bénéfices reviennent à des actionnaires et à des gouvernements éloignés, tandis que les économies locales finissent par dépendre d’une seule industrie dont la fortune est soumise aux aléas du marché.
Dans cette optique, le problème n’est pas que les communautés produisent des produits de base, tels que le pétrole, le gaz naturel, les minéraux ou d’autres matières premières, mais qu’elles peuvent se retrouver avec un pouvoir décisionnel limité, peu d’opportunités de créer de la valeur ajoutée localement et une grande vulnérabilité aux ralentissements économiques si les marchés, les technologies ou les réglementations changent. La nouveauté dans le contexte actuel est moins la dépendance vis-à-vis des produits de base et des corridors d’exportation que la manière dont ceux-ci sont justifiés comme des outils de résilience géoéconomique et de souveraineté dans un monde marqué par la rivalité entre grandes puissances.
Le modèle du BGP fait écho à cette dépendance antérieure vis-à-vis des produits de base et des méga-infrastructures, désormais présentée sous le vocable de « minéraux critiques» et d’« énergie propre ».
Le Plan d’action pour des emplois durables représente un effort visant à ancrer une logique centrée sur les travailleurs et les communautés dans le pipeline de projets. Bien que cette ambition mérite d’être saluée, les instruments du plan restent principalement orientés vers les travailleurs individuels et les résultats en matière d’emploi : formation professionnelle, parcours d’apprentissage, soutien au revenu et mobilité de la main-d’œuvre. Les questions plus épineuses de la gouvernance communautaire, des impacts cumulatifs et de la résilience locale reçoivent beaucoup moins d’attention.
Le danger, d’ailleurs bien documenté au Canada, est que, sans institutions solides pour capter une part de la richesse générée, établir des liens entre les entreprises locales, les travailleurs et les services publics, et gérer les impacts sociaux, économiques et environnementaux combinés au fil du temps, les mégaprojets peuvent renforcer le piège des produits de base alors même qu’ils promettent une transformation.
L’architecture industrielle émergente du Canada, tant au niveau fédéral que provincial, apportera-t-elle aux communautés ce que le premier ministre Mark Carney a décrit dans son discours à Davos comme « la valeur de notre force », plutôt que de se contenter d’élever les murs d’une forteresse des ressources qui laisse les localités exposées à la volatilité et au contrôle extérieur ?
Les travaux de Bent Flyvbjerg sur les mégaprojets offrent un contrepoint empirique qui donne à réfléchir face à l’optimisme politique actuel. S’appuyant sur des ensembles de données mondiaux, il démontre que les mégaprojets (généralement définis comme des aventures commerciales de plus d’un milliard de dollars américains, avec de longs délais de réalisation et de multiples parties prenantes) sont soumis à ce qu’il appelle une « loi d’airain » : dépassement du budget, dépassement des délais, encore et encore.
Environ neuf projets de ce type sur dix présentent des dépassements de coûts importants, des dépassements réels de 50 % étant courants et des écarts bien plus importants n’étant pas rares. Les retards dans le calendrier et les déficits de bénéfices (lorsque les projets attirent moins d’utilisateurs, génèrent moins de recettes ou apportent des gains économiques, sociaux ou environnementaux inférieurs à ceux promis) sont tout aussi répandus. Les projets qui respectent les délais, le budget et apportent les bénéfices promis constituent une infime minorité.
Flyvbjerg soutient que ces résultats ne sont pas principalement attribuables à des défis techniques imprévisibles. Ils découlent plutôt d’un biais d’optimisme systématique et de fausses déclarations stratégiques lors de la phase de planification, les promoteurs de projets et ses défenseurs au niveau politique sous-estimant les coûts et les risques tout en exagérant les avantages pour obtenir l’approbation.
Il qualifie ce comportement de « darwinisme inversé », selon lequel les projets les moins réalistes sont souvent ceux qui survivent au processus de sélection. Le modèle « break-fix » (casser-réparer) qui prévaut, dans lequel les projets sont autorisés à se poursuivre sur des bases fragiles puis restructurés après des dépassements ou des échecs majeurs, entraîne un gaspillage considérable et une mauvaise allocation des ressources publiques.
Cela trouve un écho dérangeant dans le Canada d’aujourd’hui. Le mandat du BGP consiste à accélérer les projets jugés stratégiques à l’échelle nationale, et le budget fédéral de 2025 met l’accent sur la rapidité, la certitude réglementaire et la mobilisation d’investissements privés supplémentaires.
Pourtant, l’architecture budgétaire ne contient guère d’éléments garantissant le respect du type de prévision de référence (qui utilise des données provenant de projets passés similaires pour établir des estimations plus réalistes des coûts, des délais et des avantages) et de la gestion rigoureuse des risques que recommande Flyvbjerg. Il n’existe pas non plus de mécanismes solides pour empêcher que les risques de perte ne pèsent de manière disproportionnée sur les communautés locales, tandis que les avantages retombent sur des acteurs privés ou hors de la région.
Compte tenu de l’ampleur des investissements proposés et de leur concentration dans des régions déjà vulnérables, l’absence de réponse institutionnelle explicite à la loi d’airain des mégaprojets constitue une troublante omission.
Le projet Transformations communautaire de l’Institut de recherche en politiques publiques (IRPP) s’inscrit dans une longue tradition de recherche sur le développement communautaire et régional pour offrir un point de vue différent. Plutôt que de prendre des projets ou des secteurs comme objet d’analyse, le projet de l’IRPP cartographie les communautés canadiennes en fonction de leur exposition aux perturbations de la main-d’œuvre pouvant résulter de la décarbonation mondiale, des changements technologiques ou dans le commerce mondial.
Le niveau d’exposition n’est pas considéré comme un simple indicateur de déclin ou de perte d’emplois. Le projet reconnaît explicitement que de nouveaux investissements, tels que les usines de batteries pour véhicules électriques dans le sud de l’Ontario, peuvent générer une création nette d’emplois substantielle tout en perturbant les structures professionnelles existantes et en mettant à rude épreuve le secteur du logement et les services locaux. La préoccupation centrale est plutôt de savoir si des institutions sont en place pour soutenir des transitions centrées sur les gens eux-mêmes : garantir un travail décent, une protection sociale et une gouvernance inclusive et participative face à des changements rapides.
Ce cadre centré sur les communautés contraste avec le modèle du BGP, dans lequel le facteur principal qui conduit aux prises de décision est le mégaprojet et l’objectif central est la compétitivité nationale. Bon nombre des communautés identifiées comme exposées dans la cartographie de l’IRPP (comme les villes minières, les communautés autochtones, les régions nordiques et rurales) sont précisément celles qui seront touchées par les nouveaux projets de gaz naturel liquéfié (GNL), de transport d’électricité, d’exploitation minière et d’infrastructure.
Par exemple, Kitimat et le village de Kitamaat évaluent actuellement les avantages et les risques associés aux projets LNG Canada et Cedar LNG. D’autres communautés ont été confrontées à des risques plus sérieux (comme celles touchées par la rupture du barrage de résidus miniers de Mount Polley en 2014 dans la région de Cariboo, en Colombie-Britannique) où les impacts environnementaux et sociaux ont soulevé de sérieuses questions sur le fait que, au point de vue local, les coûts dépassaient les avantages.
Des préoccupations similaires ont été soulevées concernant de grands projets aurifères, tels que la mine Eagle de Victoria Gold au Yukon, où les emplois et les revenus promis doivent être mis en balance avec les risques environnementaux et communautaires à long terme.
Si les mégaprojets se poursuivent sans s’inscrire dans des stratégies de transformation menées par les communautés, il existe un risque sérieux qu’ils amplifient l’exposition des communautés au lieu de la réduire en intensifiant les pressions sur le logement, la dépendance fiscale et le stress environnemental, tout en n’offrant que des gains éphémères au niveau des emplois.
Au cours de l’année écoulée, les auteurs du présent texte ont organisé des dialogues communautaires et régionaux sur l’énergie dans tout le nord de la Colombie-Britannique dans le cadre de l’initiative Accelerating Community Energy Transformation menée par l’Université de Victoria en partenariat la University of Northern British Columbia.
Ces échanges ont mis en lumière des préoccupations et des aspirations qui ne sont que partiellement prises en compte dans les stratégies gouvernementales. Les participants ont mis l’accent sur la fiabilité, la résilience et l’indépendance énergétiques plutôt que sur l’approvisionnement énergétique global.
Les communautés situées en bout de réseau et les habitants des zones rurales hors réseau ont décrit une vulnérabilité aiguë aux coupures de courant et aux aléas climatiques, tels que les feux de forêt, les sécheresses et les épisodes de froid extrême. Ils nous ont raconté comment des coupures de courant prolongées par des températures de -30 °C se transforment en risques existentiels.
Beaucoup se sont dits intéressés par des systèmes énergétiques décentralisés et gérés localement (petites centrales hydroélectriques, énergie solaire, biomasse, chauffage urbain et stockage) afin de réduire leur dépendance vis-à-vis d’infrastructures éloignées dont ils ne contrôlent ni l’exploitation ni la maintenance.
Les grands projets de transport d’électricité sont perçus avec ambivalence, tels que la troisième phase prévue de North Coast Transmission Line (NCTL) qui consiste à doubler la ligne haute tension existante reliant Prince George à Bob Quinn Lake via Terrace pour alimenter de nouvelles mines, des installations de GNL, des ports et d’autres projets industriels. Ils peuvent certes favoriser le développement industriel et améliorer les services pour certains, mais ils risquent aussi d’aggraver les dynamiques d’extraction néfastes s’ils ne s’accompagnent pas d’investissements et d’une gouvernance à l’échelle communautaire.
Look West reconnaît en partie cette tension, présentant la NCTL comme un projet qui participe à l’édification de la nation, tout en mettant l’accent sur la copropriété des Premières Nations et le coinvestissement fédéral. Cependant, le projet en dit beaucoup moins sur les systèmes décentralisés, la gouvernance énergétique communautaire ou le contrôle local de la fiabilité, qui sont précisément les préoccupations des résidents des communautés nordiques.
Nous avons également constaté une demande généralisée d’informations impartiales et adaptées au contexte concernant les technologies et les projets émergents. Les membres des communautés en question présents à nos sessions ont maintes fois souligné la prédominance des discours des promoteurs et l’absence de sources fiables et impartiales sur des questions telles que les performances des thermopompes dans les climats nordiques, les incidences du cycle de vie des éoliennes et des batteries, ou les implications de l’électrification au GNL pour les réseaux locaux.
Ce manque d’information contribue à la polarisation et à la lassitude. Les habitants ont exprimé le souhait de voir se créer des « pôles de connaissances » et des institutions ancrées au niveau régional afin de fournir des analyses et des formations sur mesure, tant informatives (sur les technologies émergentes, les réglementations et les options de projets) que pratiques (sur les compétences nécessaires à la planification locale, à la construction, à l’exploitation et à la maintenance des systèmes énergétiques).
Pourtant, tant le budget fédéral de novembre 2025 que le programme Look West restent largement muets sur la mise en place d’une telle infrastructure de connaissances indépendante et ancrée localement, alors même qu’ils comptent sur les communautés pour soutenir des projets controversés au nom de la résilience nationale et de l’autonomie stratégique.
Les participants à nos rencontres ont également parlé des graves contraintes de capacité au sein des administrations locales et de la société civile.
Les employés municipaux décrivent des situations où ils sont à la limite de leurs capacités, voire au-delà, et où ils sont contraints de choisir entre répondre à des crises immédiates, postuler à des programmes de subventions complexes et s’engager dans une planification à long terme. De nombreuses sources de financement exigent des études préparatoires ou des plans stratégiques que les communautés n’ont pas les ressources nécessaires pour commander, créant ainsi un problème de l’œuf et de la poule.
L’accès aux métiers spécialisés et aux professionnels est limité. Les communautés dépendent d’entrepreneurs et d’ingénieurs itinérants, ce qui nuit à la continuité et à l’apprentissage local. Cette réalité soulève des doutes quant à la capacité des communautés à s’engager sur un pied d’égalité avec les promoteurs et les agences fédérales dans la négociation des conditions des mégaprojets.
Look West contient un programme ambitieux en matière de main-d’œuvre (doubler les investissements dans la formation aux métiers, développer les programmes technologiques et professionnels, et tirer parti de l’immigration), mais son objectif principal est de fournir de la main-d’œuvre pour les projets provinciaux et nationaux. Il ne vise pas à financer les capacités de gouvernance, de planification et d’organisation qui permettraient aux communautés de façonner ces projets en fonction de leurs priorités ou de leurs initiatives de développement économique local.
Enfin, les asymétries de pouvoir et les impacts cumulatifs ont été des thèmes centraux. L’expérience de Farmington, une communauté du nord de la Colombie-Britannique, est emblématique de ces enjeux. Les résidents ont raconté des décennies d’exploitation intensive du gaz de schiste, suivies d’une poussée rapide de projets éoliens industriels dans ce qu’ils décrivent comme un vide réglementaire, avec un flou sur les distances minimales près des propriétés privées, des normes sanitaires et environnementales déroutantes et des des modalités de bail variables.
Ils nous ont fait part du fardeau émotionnel et financier lié à la négociation de contrats complexes lorsqu’on n’a pas les moyens financiers d’obtenir un soutien juridique, de la fragmentation des communautés entre les résidents ayant obtenu des baux et ceux qui subissaient le bruit, la circulation et les impacts sur le paysage sans compensation, ainsi que d’un sentiment croissant d’aliénation vis-à-vis des processus décisionnels tant au niveau provincial que fédéral.
Une dynamique similaire est apparue lors de notre conversation à Burns Lake, où les membres de la communauté ont décrit leur village comme un « point de transit énergétique vers ailleurs ». Ils faisaient référence au réservoir hydroélectrique local de Nechako, qui alimente l’industrie côtière et les gazoducs traversant la communauté. Les résidents continuent de supporter des coûts énergétiques croissants, des risques accrus d’incendies de forêt et de sécheresse liés au réservoir ainsi que le fardeau d’infrastructures publiques vieillissantes et de capacités municipales limitées.
Le diagnostic de Carney, qui parle de « faire semblant d’être souverain tout en acceptant la subordination », trouve un écho non seulement à l’échelle internationale, mais aussi au niveau national. À moins que les communautés canadiennes ne disposent de moyens efficaces pour façonner et encadrer les mégaprojets, elles risquent de se livrer à des rituels de consentement sans disposer d’un pouvoir réel.
Ces dialogues ont également montré que les communautés du nord de la Colombie-Britannique exprimaient activement leurs propres visions. Les habitants de Smithers ont discuté de la diversification énergétique, des initiatives d’économie circulaire et des modes de transport actifs ; les participants de Mackenzie ont lié la stratégie énergétique à la restructuration économique post-scierie et au tourisme ; les discussions à Atlin ont porté sur l’appropriation locale, l’équité et la relation entre l’énergie, l’alimentation et la continuité culturelle. Il s’agit là de stratégies naissantes de transformation communautaire, issues de l’expérience vécue plutôt que de plans imposés de l’extérieur.
Le test pour Look West et les politiques industrielles fédérales consiste à savoir si les gouvernements peuvent reconnaître, financer et s’aligner sur ces stratégies ascendantes, plutôt que de traiter les communautés comme des hôtes passifs d’actifs stratégiques nationaux.
Pris dans leur ensemble, les données de Flyvbjerg, l’histoire de la politique régionale du Canada, la méthodologie centrée sur les communautés de l’IRPP et les thèmes qui sont ressortis de nos dialogues communautaires en Colombie-Britannique mènent à une conclusion centrale : les mégaprojets ne peuvent soutenir la transformation des communautés que s’ils s’appuient sur des stratégies de développement régional solides, définies avec les communautés et non simplement en leur nom.
Cela implique plusieurs changements dans la conception et la gouvernance de la stratégie industrielle actuelle du Canada. Nous proposons cinq orientations :
Une analyse axée sur le lieu, à l’image de la cartographie et des profils communautaires de l’IRPP, offre une base pour identifier les zones où les risques de perturbation de la main-d’œuvre et des communautés sont les plus élevés. Le Plan d’action pour des emplois durables s’appuie explicitement sur ce cadre qui prend compte du niveau d’exposition des communautés, ce qui constitue une reconnaissance bienvenue du fait que le lieu a son importance dans la conception des politiques de transition. Dans les régions les plus vulnérables, les gouvernements devraient soutenir des processus de planification de la transformation à long terme, menés par les communautés, qui cartographient les atouts, les vulnérabilités et les plans d’avenir souhaités dans tous les secteurs. Ils devraient s’inspirer des pratiques de planification autochtones et mettre l’accent sur la culture, la santé et le bien-être, ainsi que sur les dimensions économiques.
Les mégaprojets et le soutien du BGP devraient alors être évalués à l’aune de leur contribution à ces trajectoires définies localement, plutôt que de partir du principe que tout projet de construction nationale est bénéfique par définition.
L’investissement préalable dans les capacités locales doit devenir une catégorie budgétaire centrale, et non périphérique. Lors de nos dialogues sur l’énergie en Colombie-Britannique, nous avons entendu que, sans personnel dédié, sans institutions de savoir et sans systèmes de formation, les communautés ne peuvent pas participer de manière sérieuse à la conception ou à la gestion de grands projets.
Le budget fédéral de novembre contient des éléments qui pourraient être réorientés (comme des mesures en matière de compétences et d’immigration, du soutien aux écosystèmes d’IA et de technologies propres ou des enveloppes de financement communautaire) mais ceux-ci ne sont pas systématiquement liés aux projets du BGP ni ciblés sur les régions concernées.
Une approche plus cohérente consisterait à associer chaque mégaprojet soumis au BGP à un ensemble d’investissements à l’échelle communautaire : financement des organisations locales jouant un rôle de relais et des processus de planification ; programmes régionaux de formation et de certification ; et pôles de connaissances capables de fournir des analyses indépendantes des promoteurs. Il en va de même pour les initiatives provinciales.
Des mécanismes institutionnels visant à internaliser la valeur au sein des régions sont essentiels pour échapper au piège des produits de base. Cela va au-delà des prises de participation et des accords de partage des bénéfices, aussi importants soient-ils. Cela implique également les mesures suivantes :
Le processus d’approbation du BGP n’impose pas en soi d’exigences d’approvisionnement local ou régional aux mégaprojets, mais les dépenses fédérales liées à ces projets sont désormais soumises à la politique « Achetez canadien » (décembre 2025). Cette politique impose des préférences en matière de contenu canadien pour les contrats de 25 millions de dollars et plus, une mesure importante, bien que partielle, pour conserver davantage de valeur dans la région.
Sans de telles mesures, le bilan national pourrait s’améliorer, tandis que les économies locales resteraient cantonnées à des rôles limités et dictés par des facteurs externes.
Il convient de noter que, si l’importance de ce type d’opportunités semble être de plus en plus reconnue et justement soutenue en ce qui concerne les communautés des Premières Nations en tant que titulaires de droits, les communautés allochtones sont parfois exclues de cette approche.
Le mandat du BGP devrait intégrer explicitement des critères de transformation communautaire et de gestion des effets cumulatifs : des systèmes régionaux permettant d’évaluer et de gérer les impacts sociaux, économiques et environnementaux combinés de multiples projets au fil du temps, plutôt que d’approuver chacun d’entre eux isolément. Cela devrait se faire en accordant une attention particulière à l’intégration des savoirs autochtones et des titulaires de droits.
Aujourd’hui, les critères du BGP relatifs à l’intérêt national mettent l’accent sur l’autonomie, les avantages économiques, la participation autochtone et les contributions en matière de climat. Ceux-ci devraient être élargis pour inclure la réduction de l’exposition des communautés (telle que définie dans la méthodologie de l’IRPP), l’amélioration des indicateurs de qualité de vie et la solidité des dispositifs de gouvernance locale.
Des informations claires et transparentes sur les objectifs des projets et leurs impacts socioéconomiques dès la phase de soumission constituent le fondement de l’inclusion et de la prise de décision participative pour les gouvernements locaux.
Dans des régions telles que le Corridor essentiel de conservation du Nord-Ouest de la Colombie-Britannique et le Yukon, l’approbation des projets devrait être subordonnée à des évaluations régionales des effets cumulatifs intégrant les dimensions environnementales, sociales et économiques, plutôt que de procéder au cas par cas.
Loin de freiner les ambitions du Canada en tant que « nation de bâtisseurs », ce travail régional en amont peut accélérer les bons projets en offrant aux promoteurs des règles du jeu plus claires, en réduisant le risque de litiges et en évitant des corrections coûteuses en cours de route lorsque les limites communautaires ou écologiques sont dépassées.
Enfin, le Canada devrait institutionnaliser les outils de gestion des risques liés aux mégaprojets développés par Flyvbjerg et d’autres.
Cela devrait inclure les pratiques suivantes :
Ces pratiques n’élimineraient pas l’incertitude inhérente aux grands projets, mais elles permettraient de s’éloigner du modèle « break-fix » qui s’est si souvent avéré coûteux.
En fin de compte, l’ambition de « bâtir un Canada fort » grâce à une politique industrielle et à des projets de développement national devrait être évaluée tant à l’aune de la valeur brute des investissements mobilisés qu’à celle de l’expérience vécue par les communautés situées le long des nouveaux corridors d’exportation d’énergie et de minerais.
Si, dans dix ans, les habitants de localités telles que Burns Lake, Mackenzie, Farmington, Terrace, Atlin et Smithers pourront affirmer qu’ils ont davantage de contrôle sur leur avenir, des emplois plus diversifiés et décents, des infrastructures plus résilientes et une plus grande capacité à faire face aux ruptures géopolitiques et économiques, alors la vague actuelle de mégaprojets au Canada (dans laquelle la stratégie « Look West » de la Colombie-Britannique s’inscrit) pourra raisonnablement être qualifiée de transformatrice au sens où l’entend M. Carney, c’est-à-dire comme un réalisme fondé sur des principes et des valeurs.
Sinon, le Canada risque de revivre une vieille histoire : des projets impressionnants sur le papier, des communautés fragiles sur le terrain.
En empruntant la route 132 dans la péninsule gaspésienne au Québec, le rocher Percé, à la teinte caractéristique rougeâtre, apparaît au large de façon spectaculaire. L’emblématique monolithe de calcaire, qui s’élève à 80 mètres hors de l’eau et s’étend sur 400 mètres de long, semble ne pas avoir bougé avec le temps. Il a pourtant évolué au même rythme que la dynamique région qui l’entoure.
Lorsque le navigateur français Jacques Cartier est arrivé dans la région en 1534, au cours de sa première année de recherche d’une route vers l’Asie, il y avait au moins une autre arche naturelle dans le rocher, aujourd’hui effondrée depuis longtemps. Au sommet des falaises qui surplombent le golfe du Saint-Laurent, Cartier a rencontré des pêcheurs et des chasseurs micmacs expérimentés. La région — connue sous le nom de Gespe’gewa’gi — allait devenir l’un des premiers nœuds du commerce des produits de la mer entre les vagues de colons français et britanniques de la région et l’Europe.
Les habitants de la municipalité régionale de comté (MRC) du Rocher-Percé, située le long des rives escarpées au sud-ouest de la péninsule, entrevoient les perspectives d’une nouvelle vague de possibilités économiques : développement du tourisme, augmentation des exportations de produits de la mer, mine de cuivre prometteuse, développement de l’énergie éolienne et modernisation de l’une des plus grandes cimenteries d’Amérique du Nord.
Mais des nuages se profilent également à l’horizon, notamment la menace des droits de douane, les pénuries de main-d’œuvre et les changements climatiques.La capacité des entreprises et des travailleurs à surmonter ces difficultés dépendra de leur aptitude à retenir l’attention de décideurs politiques bien intentionnés, mais éloignés à Québec et à Ottawa, tout en veillant à ce que les choix pris en matière de développement économique soient ancrés dans les connaissances et les ambitions locales.
