L’imprévisible guerre commerciale engagée par le président américain Donald Trump a placé la diversification commerciale au cœur des discussions. Mais pour un pays comme le Canada, qui subit depuis longtemps l’attraction du gigantesque marché américain, diversifier ses échanges commerciaux ne sera pas une mince affaire. Cela ne devrait d’ailleurs pas être une fin en soi. Pour inaugurer la nouvelle initiative de recherche pluriannuelle de l’IRPP, ce texte explore les objectifs ultimes de la diversification commerciale. Il présente un plan de diversification, identifie les obstacles à sa mise en œuvre et propose une voie à suivre pour élaborer des solutions stratégiques permettant de surmonter ces obstacles.
L’économie canadienne est en pleine évolution, ce qui entraînera des changements tant positifs que négatifs. Mais certaines transitions — comme la transition vers une économie à faibles émissions de carbone, l’évolution des relations commerciales ou l’essor de l’IA — peuvent avoir des répercussions négatives sur certains travailleurs dans certaines régions. Dans certains cas, les personnes travaillant dans les secteurs touchés conserveront leur emploi ou occuperont de nouvelles fonctions, souvent similaires. Mais pour ceux qui perdent leur emploi, la voie à suivre est rarement évidente. Le choix d’une nouvelle carrière est une décision complexe et l’approche adoptée par le Canada en matière de développement de la main-d’œuvre n’a, par le passé, pas réussi à doter adéquatement les travailleurs, les entreprises et les collectivités des outils nécessaires pour faire face à ces bouleversements.
Cette étude montre à quoi peut ressembler, dans la pratique, une approche de la planification de la transition axée sur le milieu et les compétences. Au lieu de se baser sur les diplômes ou les appellations d’emploi, cette approche s’articule autour de deux questions : Que font réellement les travailleurs au quotidien ? Dans quelle mesure leurs compétences recoupent-elles celles d’autres professions ?
En appliquant une méthodologie fondée sur les données à 7 communautés canadiennes susceptibles de subir des perturbations sur le marché du travail en raison de la transition vers une économie à faibles émissions de carbone, l’étude identifie des parcours de carrière potentiels pour 15 professions ainsi que les lacunes en matière de compétences que les travailleurs devraient combler pour se réorienter vers d’autres professions. Ce faisant, cela justifie également un investissement accru dans l’infrastructure de données qui sous-tend ce type d’analyse axée sur le territoire.
Dans la pratique, ce cadre permet de réduire les centaines de parcours professionnels possibles à un nombre raisonnable. Cette approche se déroule en quatre étapes :
Notre étude ne préconise aucune voie en particulier et ne cherche pas non plus à prédire quelles possibilités se présenteront dans une communauté donnée. Comme cette analyse s’appuie sur des données professionnelles existantes, elle ne permet pas de cerner les nouvelles possibilités, telles que les nouveaux postes liés au secteur nucléaire, à la défense ou aux grands projets d’infrastructure, ni de prendre en compte les changements induits par l’évolution des relations commerciales. Elle repose également sur des profils de compétences établis à l’échelle nationale qui ne reflètent pas nécessairement pleinement la dynamique du marché du travail local.
Par exemple, un opérateur d’équipement lourd peut posséder les compétences nécessaires pour devenir constructeur d’ascenseurs, mais si aucun projet de construction d’immeubles à plusieurs étages n’est prévu dans la communauté, ce parcours professionnel n’est pas réaliste. Ces limites mettent en évidence l’un des arguments centraux de la présente étude : un investissement accru dans des données et des prévisions sur les compétences qui soient à jour, détaillées et accessibles rendrait ce type d’analyse nettement plus pertinente. Et comme les transitions professionnelles relèvent en fin de compte de la sphère personnelle et sont façonnées par le contexte communautaire, ce cadre est conçu pour être affiné grâce aux connaissances et à l’engagement locaux, offrant ainsi une base factuelle aux décisions que les travailleurs, les collectivités et les décideurs prennent ensemble.
Bien que cette méthodologie se concentre sur les bouleversements susceptibles de découler de la transition vers une économie à faibles émissions de carbone, cette même approche peut être utilisée pour venir en aide aux travailleurs confrontés à des bouleversements liés à la politique commerciale, à l’automatisation ou à d’autres changements structurels.
À la lumière de nos conclusions, nous formulons quatre recommandations à l’intention des gouvernements, des employeurs et des prestataires de services de formation afin de mieux soutenir une approche axée sur les compétences en matière de développement de la main-d’œuvre :
1. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux devraient institutionnaliser une approche du développement de la main-d’œuvre qui serait axé sur les compétences.
2. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux devraient investir dans les infrastructures de données afin de garantir l’efficacité des approches axées sur les compétences.
3. Les établissements d’enseignement et de formation, en collaboration avec le secteur privé, devraient mettre à l’essai des approches novatrices pour transmettre des compétences non cognitives.
4. Les communautés confrontées à des transitions économiques prévisibles devraient disposer d’analyses concrètes axées sur les compétences et bénéficier d’un soutien pour renforcer les capacités locales nécessaires à leur mise en œuvre.
Pendant des décennies, Fort McMurray n’était connu que pour une seule chose : les sables bitumineux. Cette vaste étendue d’huile visqueuse mélangée à du sable fin est la quatrième plus grande réserve mondiale de pétrole.
Mais pour les 82 000 habitants de cette communauté du nord de l’Alberta, c’est bien davantage. C’est un endroit où la nature est époustouflante, situé au confluent de quatre rivières, où la forêt s’étend à perte de vue et où les aurores boréales dansent dans le ciel étoilé. C’est un lieu de loisirs où la passion pour la nature rencontre la soif d’aventure.
Et peut-être plus que tout, c’est un endroit où les gens prennent soin les uns des autres.
Lorsque le feu de forêt surnommé Beast a détruit une grande portion de la ville en mai 2016, la communauté s’est rassemblée malgré le traumatisme et la peine pour rebâtir ce qui avait été perdu. Par la suite, juste après le début de la pandémie de COVID-19 en 2020, une inondation majeure a frappé la communauté, qui a dû se soutenir, encore une fois.
Fort McMurray doit également composer avec les hausses et les chutes des prix du pétrole ainsi qu’avec les fluctuations des marchés de l’emploi et de l’immobilier qui évoluent au même rythme.
Ensuite, il y a les conditions météorologiques extrêmes qui mènent souvent à des conditions routières périlleuses.
Traverser l’adversité ensemble a nourri une culture de l’entraide. Tout le monde sait que n’importe qui peut être le prochain à avoir besoin d’aide. C’est cette façon de vivre qui a créé une communauté forte où les habitants sont fiers de vivre. Les gens viennent en visite quelques jours ou quelques semaines, mais finissent par y rester des décennies.
« C’est un endroit spécial ! » dit Sandy Bowman, maire de la Municipalité régionale de Wood Buffalo. « Tout le monde vient dans l’idée de rester entre deux ou cinq ans, et ils sont encore ici. J’en suis un exemple parmi tant d’autres. C’est la communauté et les gens. Ce n’est pas uniquement l’industrie [des sables bitumineux]. Il y a une ambiance différente à Fort McMurray et les gens sont fiers d’être ici. »
Pourtant, la communauté demeure exposée aux dynamiques mondiales à cause de la forte concentration des emplois dans une seule industrie orientée vers l’exportation : la production pétrolière. Que ce soit la transition énergétique mondiale, les menaces des États-Unis de perturber les échanges commerciaux ou la tendance à adopter l’automatisation pour réduire les coûts d’exploitation, le changement et l’incertitude planeront sur la communauté au cours des prochaines décennies. La montée des prix du pétrole en raison de la guerre en Iran fait gonfler les profits des entreprises, mais elle ne devrait vraisemblablement pas se traduire par de nouveaux investissements en l’absence de signaux clairs sur l’évolution à long terme des prix du pétrole, de la demande mondiale et des infrastructures de transport par pipeline.
Une entente entre le gouvernement fédéral et celui de l’Alberta ainsi qu’un partenariat sur un nouveau pipeline vers la côte Ouest semblent offrir une approche plus collaborative qu’auparavant dans la production de pétrole. Toutefois, les habitants recherchent aussi un accompagnement de la part des gouvernements concernant les bouleversements liés à la main-d’œuvre, aux investissements dans la formation et à la reconnaissance de certains défis sociaux auxquels la communauté est confrontée.
Le regain d’intérêt du Canada pour la politique industrielle et les mégaprojets marque un tournant décisif vers une stratégie activiste de « nation de bâtisseurs ». Cependant, le véritable test du succès d’une telle stratégie réside dans sa capacité à soutenir une prospérité durable, menée par les communautés, dans les régions qui dépendent de l’extraction des ressources naturelles ou de la production d’énergie.
Dans bon nombre de ces endroits, le pétrole, le gaz, les minéraux et d’autres matières premières resteront au cœur de l’avenir économique pendant des décennies. Le défi consiste donc à structurer les nouveaux investissements afin qu’ils soient moins nuisibles à l’environnement et qu’ils offrent aux communautés locales un plus grand contrôle, des avantages plus durables et une meilleure résilience face aux chocs, plutôt que de les cantonner à des rôles étroits de corridors d’exportation acheminant des marchandises vers les marchés internationaux.
Les mégaprojets ne peuvent soutenir ce type de souveraineté ancrée dans les milieux de vie que s’ils s’inscrivent dans des stratégies de développement régional solides, définies avec les communautés et non pas simplement en leur nom.
Nous proposons cinq piliers pour un tel cadre :
Sans cette base, il existe un risque réel que le discours sur l’autonomie stratégique et le réalisme fondé sur des valeurs décrit par le premier ministre Mark Carney à Davos se heurtent aux habituels modèles de développement axés sur les matières premières. Dans ce genre de modèle, les investissements semblent impressionnants sur le papier, mais les communautés demeurent dépendantes des minéraux, du gaz naturel ou du pétrole qui sont exposés à la volatilité, aux pressions environnementales et à des modèles de développement économique dictés de l’extérieur.
Le budget fédéral de 2025 mentionne explicitement l’esprit bâtisseur du Canada et positionne le pays à l’orée d’une nouvelle ère de stratégie industrielle activiste centrée sur le développement à grande échelle des infrastructures, de l’énergie et des minéraux critiques.
Ces investissements sont présentés comme une réponse générationnelle à une rupture de l’ordre mondial. Les guerres commerciales, la fragmentation des chaînes d’approvisionnement et les impératifs climatiques exigeraient des investissements audacieux, et non une approche graduelle, en matière de productivité, de résilience et de souveraineté.
Cette nouvelle ère d’édification de la nation est portée par quatre innovations institutionnelles : la Loi sur la construction du Canada ; un cadre de budgétisation des investissements qui sépare les dépenses courantes des investissements à long terme ; la Loi sur l’économie canadienne unifiée, qui vise à supprimer les barrières commerciales internes ; et le rôle de coordination du nouveau Bureau des grands projets (BGP).
Le Plan d’action pour des emplois durables, publié en février 2026 par le gouvernement fédéral, conformément à la Loi canadienne sur les emplois durables, ajoute une dimension relative à la main-d’œuvre et aux communautés à l’objectif de « bâtir le Canada ». Il vise à :
Le plan d’action présente ainsi les dimensions liées à la main-d’œuvre et aux communautés de la vague de mégaprojets non pas comme des préoccupations distinctes de politique sociale, mais comme faisant partie intégrante de la volonté du Canada de devenir, selon les termes du gouvernement, « une superpuissance énergétique ».
La liste des projets du BGP révèle les priorités en matière de politique industrielle : de grandes installations de gaz naturel liquéfié (GNL) (LNG Canada – phase 2, Ksi Lisims LNG); des mines de minéraux critiques (Red Chris copper, McIlvenna copper, Crawford nickel, Matawinie graphite, Sisson tungsten) ; des projets majeurs de transport d’électricité (North Coast Transmission Line, Yukon-B.C. Grid Connect);) ; production d’électricité (projets hydroélectriques dans le nord et projets nucléaires) ; infrastructures portuaires (Grays Bay, Contrecœur) ; et corridors et autoroutes dans le Nord (vallée du Mackenzie, Corridor économique et de sécurité de l’Arctique).
Les projets soumis par les BGP représentent plus de 100 milliards de dollars d’investissements proposés et pourraient soutenir plus de 100 000 emplois. Chaque projet est présenté comme source de transformation à lui seul et, dans leur ensemble, comme l’épine dorsale d’une vague d’investissements d’un billion de dollars censée générer des dizaines de milliers d’emplois et soutenir une économie plus résiliente et diversifiée.
Le Plan d’action pour des emplois durables positionne les accords de retombées communautaires, les exigences en matière de salaire en vigueur, les dispositions relatives à la main-d’œuvre syndiquée et les politiques d’achat de produits canadiens comme les principaux instruments grâce auxquels les travailleurs et les communautés partageront les retombées des grands projets. L’idée est que ces mécanismes soient rattachés aux investissements fédéraux en tant que conditions standard plutôt que négociés au cas par cas.
Parallèlement, les provinces mettent en œuvre leurs propres stratégies industrielles. Par exemple, le programme Look West de la Colombie-Britannique présente explicitement la province comme le moteur économique du Canada. Il promet de mobiliser 200 milliards de dollars d’investissements, de doubler le nombre d’emplois dans les secteurs des technologies et des sciences de la vie, et de mettre en œuvre un ensemble de projets liés au GNL, aux minéraux critiques, aux réseaux de transport d’énergie et à la défense, qui recoupent largement les prérogatives du BGP.
Du point de vue du développement régional, il s’agit d’un schéma familier. L’analyse historique de la politique régionale canadienne réalisée par Weaver et Gunton (en 1982) refait le fil d’un long parcours, de l’aide en cas de sécheresse jusqu’aux mégaprojets actuels, au cours duquel les stratégies fédérales successives ont cherché à exploiter des investissements à grande échelle dans les infrastructures et les ressources pour réduire les disparités régionales. Les résultats ont été, au mieux, mitigés.
Leur interprétation de la tradition de la « théorie des produits de base », ancrée dans les travaux d’Harold Innis sur le commerce des fourrures, met l’accent sur les risques (appelés « piège des produits de base ») qui peuvent survenir lorsque les décisions concernant les projets liés aux ressources sont prises en dehors de la région concernée. Dans de tels cas, la plupart des bénéfices reviennent à des actionnaires et à des gouvernements éloignés, tandis que les économies locales finissent par dépendre d’une seule industrie dont la fortune est soumise aux aléas du marché.
Dans cette optique, le problème n’est pas que les communautés produisent des produits de base, tels que le pétrole, le gaz naturel, les minéraux ou d’autres matières premières, mais qu’elles peuvent se retrouver avec un pouvoir décisionnel limité, peu d’opportunités de créer de la valeur ajoutée localement et une grande vulnérabilité aux ralentissements économiques si les marchés, les technologies ou les réglementations changent. La nouveauté dans le contexte actuel est moins la dépendance vis-à-vis des produits de base et des corridors d’exportation que la manière dont ceux-ci sont justifiés comme des outils de résilience géoéconomique et de souveraineté dans un monde marqué par la rivalité entre grandes puissances.
Le modèle du BGP fait écho à cette dépendance antérieure vis-à-vis des produits de base et des méga-infrastructures, désormais présentée sous le vocable de « minéraux critiques» et d’« énergie propre ».
Le Plan d’action pour des emplois durables représente un effort visant à ancrer une logique centrée sur les travailleurs et les communautés dans le pipeline de projets. Bien que cette ambition mérite d’être saluée, les instruments du plan restent principalement orientés vers les travailleurs individuels et les résultats en matière d’emploi : formation professionnelle, parcours d’apprentissage, soutien au revenu et mobilité de la main-d’œuvre. Les questions plus épineuses de la gouvernance communautaire, des impacts cumulatifs et de la résilience locale reçoivent beaucoup moins d’attention.
Le danger, d’ailleurs bien documenté au Canada, est que, sans institutions solides pour capter une part de la richesse générée, établir des liens entre les entreprises locales, les travailleurs et les services publics, et gérer les impacts sociaux, économiques et environnementaux combinés au fil du temps, les mégaprojets peuvent renforcer le piège des produits de base alors même qu’ils promettent une transformation.
L’architecture industrielle émergente du Canada, tant au niveau fédéral que provincial, apportera-t-elle aux communautés ce que le premier ministre Mark Carney a décrit dans son discours à Davos comme « la valeur de notre force », plutôt que de se contenter d’élever les murs d’une forteresse des ressources qui laisse les localités exposées à la volatilité et au contrôle extérieur ?
Les travaux de Bent Flyvbjerg sur les mégaprojets offrent un contrepoint empirique qui donne à réfléchir face à l’optimisme politique actuel. S’appuyant sur des ensembles de données mondiaux, il démontre que les mégaprojets (généralement définis comme des aventures commerciales de plus d’un milliard de dollars américains, avec de longs délais de réalisation et de multiples parties prenantes) sont soumis à ce qu’il appelle une « loi d’airain » : dépassement du budget, dépassement des délais, encore et encore.
Environ neuf projets de ce type sur dix présentent des dépassements de coûts importants, des dépassements réels de 50 % étant courants et des écarts bien plus importants n’étant pas rares. Les retards dans le calendrier et les déficits de bénéfices (lorsque les projets attirent moins d’utilisateurs, génèrent moins de recettes ou apportent des gains économiques, sociaux ou environnementaux inférieurs à ceux promis) sont tout aussi répandus. Les projets qui respectent les délais, le budget et apportent les bénéfices promis constituent une infime minorité.
Flyvbjerg soutient que ces résultats ne sont pas principalement attribuables à des défis techniques imprévisibles. Ils découlent plutôt d’un biais d’optimisme systématique et de fausses déclarations stratégiques lors de la phase de planification, les promoteurs de projets et ses défenseurs au niveau politique sous-estimant les coûts et les risques tout en exagérant les avantages pour obtenir l’approbation.
Il qualifie ce comportement de « darwinisme inversé », selon lequel les projets les moins réalistes sont souvent ceux qui survivent au processus de sélection. Le modèle « break-fix » (casser-réparer) qui prévaut, dans lequel les projets sont autorisés à se poursuivre sur des bases fragiles puis restructurés après des dépassements ou des échecs majeurs, entraîne un gaspillage considérable et une mauvaise allocation des ressources publiques.
Cela trouve un écho dérangeant dans le Canada d’aujourd’hui. Le mandat du BGP consiste à accélérer les projets jugés stratégiques à l’échelle nationale, et le budget fédéral de 2025 met l’accent sur la rapidité, la certitude réglementaire et la mobilisation d’investissements privés supplémentaires.
Pourtant, l’architecture budgétaire ne contient guère d’éléments garantissant le respect du type de prévision de référence (qui utilise des données provenant de projets passés similaires pour établir des estimations plus réalistes des coûts, des délais et des avantages) et de la gestion rigoureuse des risques que recommande Flyvbjerg. Il n’existe pas non plus de mécanismes solides pour empêcher que les risques de perte ne pèsent de manière disproportionnée sur les communautés locales, tandis que les avantages retombent sur des acteurs privés ou hors de la région.
Compte tenu de l’ampleur des investissements proposés et de leur concentration dans des régions déjà vulnérables, l’absence de réponse institutionnelle explicite à la loi d’airain des mégaprojets constitue une troublante omission.
Le projet Transformations communautaire de l’Institut de recherche en politiques publiques (IRPP) s’inscrit dans une longue tradition de recherche sur le développement communautaire et régional pour offrir un point de vue différent. Plutôt que de prendre des projets ou des secteurs comme objet d’analyse, le projet de l’IRPP cartographie les communautés canadiennes en fonction de leur exposition aux perturbations de la main-d’œuvre pouvant résulter de la décarbonation mondiale, des changements technologiques ou dans le commerce mondial.
Le niveau d’exposition n’est pas considéré comme un simple indicateur de déclin ou de perte d’emplois. Le projet reconnaît explicitement que de nouveaux investissements, tels que les usines de batteries pour véhicules électriques dans le sud de l’Ontario, peuvent générer une création nette d’emplois substantielle tout en perturbant les structures professionnelles existantes et en mettant à rude épreuve le secteur du logement et les services locaux. La préoccupation centrale est plutôt de savoir si des institutions sont en place pour soutenir des transitions centrées sur les gens eux-mêmes : garantir un travail décent, une protection sociale et une gouvernance inclusive et participative face à des changements rapides.
Ce cadre centré sur les communautés contraste avec le modèle du BGP, dans lequel le facteur principal qui conduit aux prises de décision est le mégaprojet et l’objectif central est la compétitivité nationale. Bon nombre des communautés identifiées comme exposées dans la cartographie de l’IRPP (comme les villes minières, les communautés autochtones, les régions nordiques et rurales) sont précisément celles qui seront touchées par les nouveaux projets de gaz naturel liquéfié (GNL), de transport d’électricité, d’exploitation minière et d’infrastructure.
Par exemple, Kitimat et le village de Kitamaat évaluent actuellement les avantages et les risques associés aux projets LNG Canada et Cedar LNG. D’autres communautés ont été confrontées à des risques plus sérieux (comme celles touchées par la rupture du barrage de résidus miniers de Mount Polley en 2014 dans la région de Cariboo, en Colombie-Britannique) où les impacts environnementaux et sociaux ont soulevé de sérieuses questions sur le fait que, au point de vue local, les coûts dépassaient les avantages.
Des préoccupations similaires ont été soulevées concernant de grands projets aurifères, tels que la mine Eagle de Victoria Gold au Yukon, où les emplois et les revenus promis doivent être mis en balance avec les risques environnementaux et communautaires à long terme.
Si les mégaprojets se poursuivent sans s’inscrire dans des stratégies de transformation menées par les communautés, il existe un risque sérieux qu’ils amplifient l’exposition des communautés au lieu de la réduire en intensifiant les pressions sur le logement, la dépendance fiscale et le stress environnemental, tout en n’offrant que des gains éphémères au niveau des emplois.
Au cours de l’année écoulée, les auteurs du présent texte ont organisé des dialogues communautaires et régionaux sur l’énergie dans tout le nord de la Colombie-Britannique dans le cadre de l’initiative Accelerating Community Energy Transformation menée par l’Université de Victoria en partenariat la University of Northern British Columbia.
Ces échanges ont mis en lumière des préoccupations et des aspirations qui ne sont que partiellement prises en compte dans les stratégies gouvernementales. Les participants ont mis l’accent sur la fiabilité, la résilience et l’indépendance énergétiques plutôt que sur l’approvisionnement énergétique global.
Les communautés situées en bout de réseau et les habitants des zones rurales hors réseau ont décrit une vulnérabilité aiguë aux coupures de courant et aux aléas climatiques, tels que les feux de forêt, les sécheresses et les épisodes de froid extrême. Ils nous ont raconté comment des coupures de courant prolongées par des températures de -30 °C se transforment en risques existentiels.
Beaucoup se sont dits intéressés par des systèmes énergétiques décentralisés et gérés localement (petites centrales hydroélectriques, énergie solaire, biomasse, chauffage urbain et stockage) afin de réduire leur dépendance vis-à-vis d’infrastructures éloignées dont ils ne contrôlent ni l’exploitation ni la maintenance.
Les grands projets de transport d’électricité sont perçus avec ambivalence, tels que la troisième phase prévue de North Coast Transmission Line (NCTL) qui consiste à doubler la ligne haute tension existante reliant Prince George à Bob Quinn Lake via Terrace pour alimenter de nouvelles mines, des installations de GNL, des ports et d’autres projets industriels. Ils peuvent certes favoriser le développement industriel et améliorer les services pour certains, mais ils risquent aussi d’aggraver les dynamiques d’extraction néfastes s’ils ne s’accompagnent pas d’investissements et d’une gouvernance à l’échelle communautaire.
Look West reconnaît en partie cette tension, présentant la NCTL comme un projet qui participe à l’édification de la nation, tout en mettant l’accent sur la copropriété des Premières Nations et le coinvestissement fédéral. Cependant, le projet en dit beaucoup moins sur les systèmes décentralisés, la gouvernance énergétique communautaire ou le contrôle local de la fiabilité, qui sont précisément les préoccupations des résidents des communautés nordiques.
Nous avons également constaté une demande généralisée d’informations impartiales et adaptées au contexte concernant les technologies et les projets émergents. Les membres des communautés en question présents à nos sessions ont maintes fois souligné la prédominance des discours des promoteurs et l’absence de sources fiables et impartiales sur des questions telles que les performances des thermopompes dans les climats nordiques, les incidences du cycle de vie des éoliennes et des batteries, ou les implications de l’électrification au GNL pour les réseaux locaux.
Ce manque d’information contribue à la polarisation et à la lassitude. Les habitants ont exprimé le souhait de voir se créer des « pôles de connaissances » et des institutions ancrées au niveau régional afin de fournir des analyses et des formations sur mesure, tant informatives (sur les technologies émergentes, les réglementations et les options de projets) que pratiques (sur les compétences nécessaires à la planification locale, à la construction, à l’exploitation et à la maintenance des systèmes énergétiques).
Pourtant, tant le budget fédéral de novembre 2025 que le programme Look West restent largement muets sur la mise en place d’une telle infrastructure de connaissances indépendante et ancrée localement, alors même qu’ils comptent sur les communautés pour soutenir des projets controversés au nom de la résilience nationale et de l’autonomie stratégique.
Les participants à nos rencontres ont également parlé des graves contraintes de capacité au sein des administrations locales et de la société civile.
Les employés municipaux décrivent des situations où ils sont à la limite de leurs capacités, voire au-delà, et où ils sont contraints de choisir entre répondre à des crises immédiates, postuler à des programmes de subventions complexes et s’engager dans une planification à long terme. De nombreuses sources de financement exigent des études préparatoires ou des plans stratégiques que les communautés n’ont pas les ressources nécessaires pour commander, créant ainsi un problème de l’œuf et de la poule.
L’accès aux métiers spécialisés et aux professionnels est limité. Les communautés dépendent d’entrepreneurs et d’ingénieurs itinérants, ce qui nuit à la continuité et à l’apprentissage local. Cette réalité soulève des doutes quant à la capacité des communautés à s’engager sur un pied d’égalité avec les promoteurs et les agences fédérales dans la négociation des conditions des mégaprojets.
Look West contient un programme ambitieux en matière de main-d’œuvre (doubler les investissements dans la formation aux métiers, développer les programmes technologiques et professionnels, et tirer parti de l’immigration), mais son objectif principal est de fournir de la main-d’œuvre pour les projets provinciaux et nationaux. Il ne vise pas à financer les capacités de gouvernance, de planification et d’organisation qui permettraient aux communautés de façonner ces projets en fonction de leurs priorités ou de leurs initiatives de développement économique local.
Enfin, les asymétries de pouvoir et les impacts cumulatifs ont été des thèmes centraux. L’expérience de Farmington, une communauté du nord de la Colombie-Britannique, est emblématique de ces enjeux. Les résidents ont raconté des décennies d’exploitation intensive du gaz de schiste, suivies d’une poussée rapide de projets éoliens industriels dans ce qu’ils décrivent comme un vide réglementaire, avec un flou sur les distances minimales près des propriétés privées, des normes sanitaires et environnementales déroutantes et des des modalités de bail variables.
Ils nous ont fait part du fardeau émotionnel et financier lié à la négociation de contrats complexes lorsqu’on n’a pas les moyens financiers d’obtenir un soutien juridique, de la fragmentation des communautés entre les résidents ayant obtenu des baux et ceux qui subissaient le bruit, la circulation et les impacts sur le paysage sans compensation, ainsi que d’un sentiment croissant d’aliénation vis-à-vis des processus décisionnels tant au niveau provincial que fédéral.
Une dynamique similaire est apparue lors de notre conversation à Burns Lake, où les membres de la communauté ont décrit leur village comme un « point de transit énergétique vers ailleurs ». Ils faisaient référence au réservoir hydroélectrique local de Nechako, qui alimente l’industrie côtière et les gazoducs traversant la communauté. Les résidents continuent de supporter des coûts énergétiques croissants, des risques accrus d’incendies de forêt et de sécheresse liés au réservoir ainsi que le fardeau d’infrastructures publiques vieillissantes et de capacités municipales limitées.
Le diagnostic de Carney, qui parle de « faire semblant d’être souverain tout en acceptant la subordination », trouve un écho non seulement à l’échelle internationale, mais aussi au niveau national. À moins que les communautés canadiennes ne disposent de moyens efficaces pour façonner et encadrer les mégaprojets, elles risquent de se livrer à des rituels de consentement sans disposer d’un pouvoir réel.
Ces dialogues ont également montré que les communautés du nord de la Colombie-Britannique exprimaient activement leurs propres visions. Les habitants de Smithers ont discuté de la diversification énergétique, des initiatives d’économie circulaire et des modes de transport actifs ; les participants de Mackenzie ont lié la stratégie énergétique à la restructuration économique post-scierie et au tourisme ; les discussions à Atlin ont porté sur l’appropriation locale, l’équité et la relation entre l’énergie, l’alimentation et la continuité culturelle. Il s’agit là de stratégies naissantes de transformation communautaire, issues de l’expérience vécue plutôt que de plans imposés de l’extérieur.
Le test pour Look West et les politiques industrielles fédérales consiste à savoir si les gouvernements peuvent reconnaître, financer et s’aligner sur ces stratégies ascendantes, plutôt que de traiter les communautés comme des hôtes passifs d’actifs stratégiques nationaux.
Pris dans leur ensemble, les données de Flyvbjerg, l’histoire de la politique régionale du Canada, la méthodologie centrée sur les communautés de l’IRPP et les thèmes qui sont ressortis de nos dialogues communautaires en Colombie-Britannique mènent à une conclusion centrale : les mégaprojets ne peuvent soutenir la transformation des communautés que s’ils s’appuient sur des stratégies de développement régional solides, définies avec les communautés et non simplement en leur nom.
Cela implique plusieurs changements dans la conception et la gouvernance de la stratégie industrielle actuelle du Canada. Nous proposons cinq orientations :
Une analyse axée sur le lieu, à l’image de la cartographie et des profils communautaires de l’IRPP, offre une base pour identifier les zones où les risques de perturbation de la main-d’œuvre et des communautés sont les plus élevés. Le Plan d’action pour des emplois durables s’appuie explicitement sur ce cadre qui prend compte du niveau d’exposition des communautés, ce qui constitue une reconnaissance bienvenue du fait que le lieu a son importance dans la conception des politiques de transition. Dans les régions les plus vulnérables, les gouvernements devraient soutenir des processus de planification de la transformation à long terme, menés par les communautés, qui cartographient les atouts, les vulnérabilités et les plans d’avenir souhaités dans tous les secteurs. Ils devraient s’inspirer des pratiques de planification autochtones et mettre l’accent sur la culture, la santé et le bien-être, ainsi que sur les dimensions économiques.
Les mégaprojets et le soutien du BGP devraient alors être évalués à l’aune de leur contribution à ces trajectoires définies localement, plutôt que de partir du principe que tout projet de construction nationale est bénéfique par définition.
L’investissement préalable dans les capacités locales doit devenir une catégorie budgétaire centrale, et non périphérique. Lors de nos dialogues sur l’énergie en Colombie-Britannique, nous avons entendu que, sans personnel dédié, sans institutions de savoir et sans systèmes de formation, les communautés ne peuvent pas participer de manière sérieuse à la conception ou à la gestion de grands projets.
Le budget fédéral de novembre contient des éléments qui pourraient être réorientés (comme des mesures en matière de compétences et d’immigration, du soutien aux écosystèmes d’IA et de technologies propres ou des enveloppes de financement communautaire) mais ceux-ci ne sont pas systématiquement liés aux projets du BGP ni ciblés sur les régions concernées.
Une approche plus cohérente consisterait à associer chaque mégaprojet soumis au BGP à un ensemble d’investissements à l’échelle communautaire : financement des organisations locales jouant un rôle de relais et des processus de planification ; programmes régionaux de formation et de certification ; et pôles de connaissances capables de fournir des analyses indépendantes des promoteurs. Il en va de même pour les initiatives provinciales.
Des mécanismes institutionnels visant à internaliser la valeur au sein des régions sont essentiels pour échapper au piège des produits de base. Cela va au-delà des prises de participation et des accords de partage des bénéfices, aussi importants soient-ils. Cela implique également les mesures suivantes :
Le processus d’approbation du BGP n’impose pas en soi d’exigences d’approvisionnement local ou régional aux mégaprojets, mais les dépenses fédérales liées à ces projets sont désormais soumises à la politique « Achetez canadien » (décembre 2025). Cette politique impose des préférences en matière de contenu canadien pour les contrats de 25 millions de dollars et plus, une mesure importante, bien que partielle, pour conserver davantage de valeur dans la région.
Sans de telles mesures, le bilan national pourrait s’améliorer, tandis que les économies locales resteraient cantonnées à des rôles limités et dictés par des facteurs externes.
Il convient de noter que, si l’importance de ce type d’opportunités semble être de plus en plus reconnue et justement soutenue en ce qui concerne les communautés des Premières Nations en tant que titulaires de droits, les communautés allochtones sont parfois exclues de cette approche.
Le mandat du BGP devrait intégrer explicitement des critères de transformation communautaire et de gestion des effets cumulatifs : des systèmes régionaux permettant d’évaluer et de gérer les impacts sociaux, économiques et environnementaux combinés de multiples projets au fil du temps, plutôt que d’approuver chacun d’entre eux isolément. Cela devrait se faire en accordant une attention particulière à l’intégration des savoirs autochtones et des titulaires de droits.
Aujourd’hui, les critères du BGP relatifs à l’intérêt national mettent l’accent sur l’autonomie, les avantages économiques, la participation autochtone et les contributions en matière de climat. Ceux-ci devraient être élargis pour inclure la réduction de l’exposition des communautés (telle que définie dans la méthodologie de l’IRPP), l’amélioration des indicateurs de qualité de vie et la solidité des dispositifs de gouvernance locale.
Des informations claires et transparentes sur les objectifs des projets et leurs impacts socioéconomiques dès la phase de soumission constituent le fondement de l’inclusion et de la prise de décision participative pour les gouvernements locaux.
Dans des régions telles que le Corridor essentiel de conservation du Nord-Ouest de la Colombie-Britannique et le Yukon, l’approbation des projets devrait être subordonnée à des évaluations régionales des effets cumulatifs intégrant les dimensions environnementales, sociales et économiques, plutôt que de procéder au cas par cas.
Loin de freiner les ambitions du Canada en tant que « nation de bâtisseurs », ce travail régional en amont peut accélérer les bons projets en offrant aux promoteurs des règles du jeu plus claires, en réduisant le risque de litiges et en évitant des corrections coûteuses en cours de route lorsque les limites communautaires ou écologiques sont dépassées.
Enfin, le Canada devrait institutionnaliser les outils de gestion des risques liés aux mégaprojets développés par Flyvbjerg et d’autres.
Cela devrait inclure les pratiques suivantes :
Ces pratiques n’élimineraient pas l’incertitude inhérente aux grands projets, mais elles permettraient de s’éloigner du modèle « break-fix » qui s’est si souvent avéré coûteux.
En fin de compte, l’ambition de « bâtir un Canada fort » grâce à une politique industrielle et à des projets de développement national devrait être évaluée tant à l’aune de la valeur brute des investissements mobilisés qu’à celle de l’expérience vécue par les communautés situées le long des nouveaux corridors d’exportation d’énergie et de minerais.
Si, dans dix ans, les habitants de localités telles que Burns Lake, Mackenzie, Farmington, Terrace, Atlin et Smithers pourront affirmer qu’ils ont davantage de contrôle sur leur avenir, des emplois plus diversifiés et décents, des infrastructures plus résilientes et une plus grande capacité à faire face aux ruptures géopolitiques et économiques, alors la vague actuelle de mégaprojets au Canada (dans laquelle la stratégie « Look West » de la Colombie-Britannique s’inscrit) pourra raisonnablement être qualifiée de transformatrice au sens où l’entend M. Carney, c’est-à-dire comme un réalisme fondé sur des principes et des valeurs.
Sinon, le Canada risque de revivre une vieille histoire : des projets impressionnants sur le papier, des communautés fragiles sur le terrain.
En empruntant la route 132 dans la péninsule gaspésienne au Québec, le rocher Percé, à la teinte caractéristique rougeâtre, apparaît au large de façon spectaculaire. L’emblématique monolithe de calcaire, qui s’élève à 80 mètres hors de l’eau et s’étend sur 400 mètres de long, semble ne pas avoir bougé avec le temps. Il a pourtant évolué au même rythme que la dynamique région qui l’entoure.
Lorsque le navigateur français Jacques Cartier est arrivé dans la région en 1534, au cours de sa première année de recherche d’une route vers l’Asie, il y avait au moins une autre arche naturelle dans le rocher, aujourd’hui effondrée depuis longtemps. Au sommet des falaises qui surplombent le golfe du Saint-Laurent, Cartier a rencontré des pêcheurs et des chasseurs micmacs expérimentés. La région — connue sous le nom de Gespe’gewa’gi — allait devenir l’un des premiers nœuds du commerce des produits de la mer entre les vagues de colons français et britanniques de la région et l’Europe.
Les habitants de la municipalité régionale de comté (MRC) du Rocher-Percé, située le long des rives escarpées au sud-ouest de la péninsule, entrevoient les perspectives d’une nouvelle vague de possibilités économiques : développement du tourisme, augmentation des exportations de produits de la mer, mine de cuivre prometteuse, développement de l’énergie éolienne et modernisation de l’une des plus grandes cimenteries d’Amérique du Nord.
Mais des nuages se profilent également à l’horizon, notamment la menace des droits de douane, les pénuries de main-d’œuvre et les changements climatiques.La capacité des entreprises et des travailleurs à surmonter ces difficultés dépendra de leur aptitude à retenir l’attention de décideurs politiques bien intentionnés, mais éloignés à Québec et à Ottawa, tout en veillant à ce que les choix pris en matière de développement économique soient ancrés dans les connaissances et les ambitions locales.
À l’automne 2026, la Banque du Canada et le gouvernement canadien achèveront leur examen régulier du cadre de politique monétaire du Canada. L’examen comprendra une évaluation du cadre de ciblage de l’inflation, qui vise à maintenir l’inflation autour de 2 % afin d’établir dans quelle mesure le cadre a servi la population canadienne.
Bien que la Banque du Canada ait apporté de judicieuses adaptations à son cadre actuel de ciblage de l’inflation ces dernières années, j’estime qu’elles sont loin d’être suffisantes. À mon avis, le Canada ainsi que d’autres pays ont besoin d’une révision en profondeur du cadre de ciblage de l’inflation lui-même.
Au Canada et dans presque tous les pays développés, l’inflation a largement dépassé la cible de 2 % pendant la pandémie. Bien qu’elle ait ensuite fortement diminué, elle est restée au-dessus des niveaux cibles dans la plupart des pays. En février 2024, le Centre for Economic Policy Research (CEPR) a publié un livre numérique dans lequel de nombreux banquiers centraux influents, y compris le gouverneur de la Banque du Canada, ont partagé leur franche évaluation des erreurs commises par les banques centrales pendant la pandémie ainsi que les leçons à en tirer.
Les principales leçons étaient les suivantes :
Une lecture attentive des discours prononcés après la pandémie par le gouverneur, les sous-gouverneurs et d’autres membres du personnel de la Banque du Canada indique heureusement que ces leçons ont été généralement bien assimilées. Bien que la Banque n’ait guère attiré l’attention du public sur les problèmes posés par la politique budgétaire, la Loi sur la Banque du Canada garantit que le gouverneur peut faire part de ses préoccupations en privé au ministre des Finances.
Depuis la pandémie, la Banque est également allée bien au-delà des simples déclarations de reconnaissance pour apporter de réelles améliorations à la formulation de ses politiques. Consciente des dangers liés au gonflement de son bilan, la Banque a pris des mesures pour en réduire la taille et a également résisté aux appels en faveur d’un retour aux taux d’intérêt d’avant la pandémie. De nouveaux modèles de prévision qui mettent davantage l’accent sur les chocs d’offre en cascade entre divers secteurs et sur la possibilité de résultats non linéaires ont été mis en place.
Enfin, consciente des défis posés par l’incertitude fondamentale quant à l’avenir, la Banque a davantage recours à des scénarios et intègre les chocs géopolitiques, climatiques et autres dans sa réflexion. Toutes ces améliorations progressives du modèle de ciblage de l’inflation sont les bienvenues.
Ceci dit, à mon avis, elles ne vont pas assez loin.
Le cadre de ciblage de l’inflation, utilisé par la Banque du Canada et de nombreuses autres banques centrales, fait de la stabilité des prix (2 % d’inflation au Canada) sur un échéancier relativement court (environ 2 ans) l’objectif principal de la politique monétaire. Cet objectif doit être atteint en augmentant les taux directeurs lorsque l’on prévoit que l’objectif d’inflation sera dépassé, et en les réduisant dans le cas contraire.
Ce cadre de politique monétaire s’appuie sur un modèle très simplifié qui suppose que l’économie s’éloigne de l’équilibre (le plein emploi et une faible inflation) principalement en raison de chocs de demande externes (exogènes), tels qu’un essor des investissements liés à l’intelligence artificielle (IA). Si la possibilité de chocs négatifs du côté de l’offre, comme une hausse des prix mondiaux du pétrole, est de plus en plus reconnue depuis la pandémie, il n’y a toujours pas eu de reconnaissance explicite du fait que les banques centrales n’ont pas réussi dans le passé à identifier les chocs positifs du côté de l’offre, comme le retour de la Chine dans le système commercial mondial sous Deng Xiaoping. Cette erreur a conduit à une politique monétaire excessivement laxiste pendant de nombreuses décennies, les taux directeurs étant restés trop bas pendant trop longtemps.
En ce qui concerne le secteur financier, la possibilité de processus de rétroaction positive conduisant à des crises intermittentes au fil du temps a été presque totalement ignorée. Les chocs positifs sur les bénéfices génèrent presque toujours ce qu’Alan Greenspan, ancien président de la Réserve fédérale des États-Unis (la Fed), appelait une « exubérance irrationnelle » et des prix voués à s’effondrer. Étant donné que les trois derniers grands ralentissements économiques, tant au Canada que dans d’autres grands pays développés, trouvent leur origine dans les marchés financiers, cette omission semble de plus en plus difficile à justifier.
Depuis quelques décennies, je m’écarte des croyances orthodoxes en matière de politique monétaire, préférant la réalité empirique à l’élégance théorique. En réalité, l’économie est un système adaptatif complexe soumis à des points de basculement (crises) où les dynamiques de rétroaction positive, en particulier au sein du secteur financier, constituent la principale menace pour la stabilité macrofinancière.
Le secteur financier des économies avancées est par nature hautement procyclique, amplifiant les périodes d’emballement et accentuant les phases d’effondrement.
Les régimes de ciblage de l’inflation renforcent ces tendances procycliques. En effet, je soutiens que ces régimes créent une profonde incohérence intertemporelle. Stimuler l’économie par des taux plus bas lorsque l’inflation est jugée trop faible conduit à une plus grande expansion du crédit et à des niveaux d’endettement plus élevés à court terme qui limitent considérablement la demande à moyen et à long terme. Cette accumulation de dettes pourrait éventuellement déboucher sur une crise économique profonde. Je pense que cette menace est toujours d’actualité.
S’il est parfois difficile de visualiser d’autres types de cadres politiques, il n’en reste pas moins que la Banque du Canada et d’autres banques centrales sont passées par un certain nombre de régimes politiques distincts depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Dans chaque cas, un échec du régime politique précédent a exigé une transition. À mon avis, ce moment est de nouveau venu.
Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, la politique macroéconomique a principalement cherché à lisser le cycle économique, qui implique des cycles récurrents de production, d’emploi et de pression inflationniste. Les régimes de ciblage de l’inflation sont essentiellement de cette nature. Cependant, lorsque les réglementations financières d’après 1945 ont disparu, nous avons assisté au retour d’un phénomène d’avant-guerre : le cycle financier. Un cycle financier peut être beaucoup plus long qu’un cycle économique et implique l’augmentation progressive de l’endettement et des prix des actifs jusqu’à des niveaux extrêmes, même si l’inflation de l’Indice des prix à la consommation (IPC) peut rester assez stable.
Le moteur du cycle financier est la procyclicité, un ensemble de boucles de rétroaction qui s’autorenforcent et qui impliquent les conditions de financement, la propension au risque et les prix des actifs. Une bonne nouvelle (comme une réduction des taux d’intérêt, une augmentation de la productivité, une nouvelle découverte, etc.) stimule la demande de crédit, à laquelle un système financier déréglementé est de plus en plus disposé à répondre. La croissance du crédit entraîne alors une appréciation du prix des actifs qui, à son tour, fournit davantage de garanties pour de nouveaux prêts et un optimisme renouvelé. À un moment donné, cependant, l’optimisme est perçu comme injustifié par les faits émergents et tout le processus s’inverse. La phase d’expansion cède la place à une phase de contraction.
Depuis la fin des années 1980 environ, nous avons connu quatre cycles financiers. Trois d’entre eux se sont terminés par une crise (1990, 2001 et 2008), tandis qu’une quatrième reprise a été interrompue par la pandémie de COVID-19 qui a débuté en 2020. Toutefois, l’optimisme des marchés financiers est ensuite revenu, soutenu par les mesures de relance budgétaire et monétaire massives mises en place pendant la pandémie. Cet optimisme a conduit à son tour à de nouvelles augmentations des niveaux d’endettement (en particulier pour les gouvernements) et des cours des actions, à une expansion massive du crédit par des sources non réglementées et à un nouvel assouplissement des conditions de crédit. Il semble de plus en plus probable que ce processus se termine par une crise, comme dans tous les cas précédents.
Le ciblage de l’inflation peut modifier le comportement des gens et soutenir le processus procyclique.
Premièrement, le fait que la politique monétaire soit entièrement axée sur l’inflation à court terme incite les décideurs politiques et autres acteurs à ignorer les graves dommages potentiels découlant du cycle financier.
Deuxièmement, le ciblage de l’inflation peut renforcer ces processus, en créant un risque moral. Les spéculateurs financiers sont encouragés à se comporter de manière encore plus imprudente s’ils estiment qu’ils seront renfloués par un assouplissement monétaire, au cas où une crise financière entraînerait une désinflation. De même, les gouvernements peuvent s’habituer aux risques liés à la hausse des niveaux d’endettement après de longues périodes de faibles taux d’intérêt et de diminution du coût du service de la dette.
Troisièmement, et paradoxalement, plus une banque centrale est crédible et plus les anticipations d’inflation sont ancrées autour du taux cible, plus le cycle financier peut s’étendre sans rencontrer de résistance monétaire.
Ces préoccupations ne sont pas seulement théoriques, elles sont étayées par des faits historiques. La politique monétaire mondiale a été considérablement assouplie pendant la majeure partie des années 1980. Il s’agissait d’abord de répondre à la forte désinflation mondiale du début de cette décennie, puis à l’évolution des marchés financiers. Les accords du Louvre de 1987 ont nécessité un assouplissement mondial pour soutenir le dollar américain, puis le krach boursier survenu plus tard dans l’année a donné lieu au
« Greenspan put », qui a conduit les investisseurs à s’attendre à ce que la Fed abaisse ses taux directeurs dès qu’une faiblesse significative des marchés boursiers se manifeste. Les niveaux d’endettement ont fortement augmenté au cours des années 1980, tout comme les investissements spéculatifs, ce qui a mené à une crise financière mondiale et à une légère récession en 1991.
Tout au long des années 1990, des chocs d’offre positifs (accélération de la croissance de la productivité, démographie favorable, mondialisation, etc.) ont augmenté le taux de croissance potentielle et le taux d’intérêt réel neutre. Cependant, ils entraînaient aussi une réduction parallèle des pressions inflationnistes. Considérant à tort ce phénomène comme le symptôme d’une demande insuffisante, les banques centrales n’ont pas relevé les taux directeurs de manière adéquate. Un boom des investissements et des marchés boursiers alimenté par l’endettement s’est donc produit.
Lorsque ce boom a finalement abouti à une hausse de l’inflation, à une résistance monétaire sous la forme d’une hausse des taux d’intérêt, à des perturbations financières mondiales et à la contraction de 2001, la politique monétaire a de nouveau été assouplie de manière agressive afin de favoriser la reprise. Cette politique a fonctionné, soutenant en effet la « grande modération », mais seulement au prix d’une accumulation encore plus importante de la dette et de déséquilibres financiers croissants. Ceux-ci ont culminé avec la grande récession de 2008. Par la suite, jusqu’à ce que l’inflation finisse par augmenter pendant la pandémie, les banques centrales ont été encouragées à maintenir de bas taux d’intérêt pendant une période prolongée, sous l’effet combiné de la persistance de chocs désinflationnistes du côté de l’offre et des obstacles croissants liés à l’augmentation de la dette que leurs propres politiques avaient encouragée.
Malheureusement, les effets indésirables de périodes prolongées de bas taux d’intérêt réels vont au-delà de la réduction de l’efficacité des mesures de stimulation monétaire et de l’instabilité financière potentielle.
Un des effets est la réduction de la croissance potentielle, car les taux bas donnent la priorité à la spéculation financière et à la financiarisation de l’économie plutôt qu’à l’investissement dans le capital réel ; les augmentations massives des offres publiques de rachat d’actions au cours des dernières décennies en sont un exemple. Les taux bas encouragent également les mauvaises répartitions du capital et la survie d’« entreprises zombies » (des entreprises fortement endettées maintenues en vie grâce à un financement bon marché), deux facteurs qui réduisent la croissance de la productivité.
La croissance des inégalités de richesse est un deuxième effet. En effet, les taux bas augmentent la valeur des actifs, dont la plupart sont détenus par les personnes déjà fortunées. Pire encore, le ralentissement de la croissance et la stagnation des salaires réels, associés à la perception d’une inégalité croissante, ont été le terreau d’un mécontentement politique. Il n’est pas surprenant que nous ayons assisté à la montée des mouvements populistes dans de nombreuses économies dévelopées.
Enfin, lorsque le taux directeur contrôlé par la banque centrale a atteint zéro, des inquiétudes ont surgi quant au fait que la politique monétaire avait perdu son efficacité dans la lutte contre la déflation. En effet, les hausses de taux réels ne pouvaient plus être compensées par des baisses de taux nominaux. Ainsi limitées, de nombreuses banques centrales ont expérimenté l’assouplissement quantitatif et l’indication prospective. Ces politiques ont eu de nombreuses conséquences indésirables, notamment des pertes massives de capital de la part des banques centrales, qui ont fortement entaché leur réputation.
La poursuite de la stabilité des prix pendant quatre décennies a également laissé de nombreuses économies aux prises avec des niveaux d’endettement record, tant privés que publics. Ce surendettement impose désormais une contrainte sévère sur le comportement des banques centrales, même « indépendantes ». Le relèvement des taux réels pour lutter contre l’inflation pourrait menacer la capacité à assurer le service de la dette et même la solvabilité des entreprises du secteur privé et des ménages lourdement hypothéqués. Cette situation menace de provoquer une récession, voire une déflation. En outre, l’assouplissement de la politique lors d’une telle crise pourrait relancer le processus d’accumulation de la dette, ce qui aggraverait encore davantage les crises futures. Ce problème du secteur privé est souvent appelé le problème de la dominance financière.
En revanche, le problème de la dominance budgétaire se pose lorsque ce sont les gouvernements qui ne peuvent pas supporter le fardeau d’un service de la dette plus élevé. Dans ce cas, la solution sera probablement une inflation beaucoup plus élevée, les gouvernements faisant pression sur les banques centrales pour qu’elles achètent la dette nouvellement émise à des taux acceptables. Pour éviter que les détenteurs privés d’anciennes dettes publiques ne les vendent à la banque centrale, ce qui risquerait d’entraîner une hyperinflation, des moyens administratifs et réglementaires seront utilisés pour accroître la demande privée pour ces dettes. Cette combinaison d’une inflation plus élevée et d’acquisition forcée s’appelle la répression financière. Elle a permis de réduire avec succès le surendettement public de plusieurs pays après 1945, au détriment des détenteurs d’obligations qui ont perçu des rendements réels négatifs.
Ces problèmes de dominance financière et budgétaire seront exacerbés à l’avenir par des changements structurels qui réduiront l’offre globale (moins de travailleurs dans une population vieillissante, adaptation aux effets des changements climatiques, démondialisation, etc.) et augmenteront la demande globale (dépenses de défense, augmentation des dépenses de soins de santé, initiatives en matière de changements climatiques, investissements dans l’IA, etc.).
Cette combinaison de facteurs semble intrinsèquement inflationniste, ce qui implique que les taux d’intérêt réels devraient augmenter et les taux nominaux augmenter encore plus. Si cela ne peut se faire, la probabilité d’une hausse de l’inflation et d’une éventuelle répression financière s’accroîtrait considérablement. Il est permis de penser que les marchés sont de plus en plus conscients de ces dangers, puisque, fait très inhabituel, les récentes réductions des taux d’intérêt à court terme ont été compensées par une hausse des taux des obligations émises à plus long terme. Cela pourrait signifier que nous sommes plus proches d’une crise mondiale des marchés obligataires que nous ne le pensons actuellement.
Certains espèrent qu’une révolution de l’IA augmentera suffisamment les niveaux de productivité et le PIB pour éviter de tels problèmes. Toutefois, pour éviter une crise, nous avons également besoin d’une réponse appropriée du côté de la politique monétaire. De manière quelque peu contre-intuitive, cela voudrait dire augmenter les taux d’intérêt réels pour empêcher les dépenses actuelles d’augmenter de manière excessive en réponse aux gains de revenus anticipés. Si l’on accepte cette logique, Alan Greenspan a commis une erreur en abaissant les taux à la fin des années 1990, alors que la productivité augmentait.
De plus, baisser les taux aujourd’hui face à un choc similaire pourrait être encore plus néfaste. Tout d’abord, les gains de productivité sont aujourd’hui présumés, et non réels, comme dans les années 1990. Qu’adviendra-t-il s’ils ne se concrétisent pas ? Deuxièmement, le piège de la dette doit encore être pris en compte. L’encours de la dette ayant beaucoup augmenté au cours de notre siècle, il ne semble guère prudent d’encourager l’accumulation d’une dette encore plus importante.
Les banques centrales devraient adopter le principe philosophique selon lequel l’économie n’est pas un système linéaire et déterministe, mais plutôt complexe et adaptatif. Un système de cette nature nécessite un cadre de gouvernance totalement différent.
Conformément à cette conviction, les banques centrales, en association avec d’autres institutions gouvernementales, devraient adopter un cadre de stabilité macrofinancière.
Un tel cadre viserait toujours la stabilité des prix, mais sur un horizon beaucoup plus long que celui de deux ans utilisé actuellement. Un resserrement de la politique monétaire pourrait ainsi atténuer la création excessivement rapide de crédit et de dette, même si cela devait temporairement ramener l’inflation sous sa cible à court terme.
Ce cadre serait également plus tolérant à l’égard des ralentissements économiques, reconnaissant qu’ils ont une utilité (celle d’engendrer une destruction créatrice) dans les sociétés capitalistes. En outre, les petites récessions successives ont moins de conséquences que des replis économiques moins fréquents, mais potentiellement beaucoup plus importants. Dans le premier cas, les ménages et les entreprises peuvent s’adapter. Dans le deuxième, les problèmes semblent insurmontables et causent souvent des troubles politiques.
Un cadre de stabilité macrofinancière exigerait des banques centrales qu’elles freinent les excès de crédit (booms) plutôt que de chercher à réparer les dégâts après l’éclatement d’une bulle. La stratégie actuelle, axée sur la limitation des ralentissements économiques, introduit un risque moral dans le système. Elle encourage la prise de risque excessive et l’apparition de bulles plus importantes qui conduisent ensuite à des ralentissements plus marqués. Elle entraîne également des augmentations cumulées de la dette, tant privée que publique, qui peuvent provoquer des crises soudaines.
Une stratégie visant à freiner les excès durant les phases d’expansion réduirait leur amplitude, mais aussi celle des baisses qui leur sont associées. Les indicateurs de resserrement incluraient un large éventail de variables, tant financières que réelles, au lieu de se limiter aux variables liées aux prévisions de l’IPC. Cela pourrait inclure la croissance de la masse monétaire, la croissance du crédit, les écarts de crédit et les indicateurs de surévaluation des actifs financiers. Si un tel resserrement impliquait que l’inflation tombe en dessous des objectifs à court terme supposés, cet écart serait appelé à se résorber avec le temps.
Un cadre de stabilité macrofinancière accorderait plus d’attention à la symétrie de la politique au cours du cycle. Dans le cadre des politiques actuelles, les taux d’intérêt ont davantage été réduits lors des périodes de récession qu’ils n’ont été relevés lors des périodes de croissance. Cela a entraîné une baisse progressive des taux directeurs, pour finalement atteindre un taux effectif de zéro. De même, les niveaux d’endettement et les ratios d’endettement (par exemple, par rapport au PNB) ont augmenté. Un engagement du gouvernement à atteindre, au fil du temps, un objectif donné de ratio de la dette publique par rapport au PIB viendrait compléter de manière utile un cadre de politique monétaire axé sur la stabilité macrofinancière. Cela permettrait de reconnaître que la dominance budgétaire constitue une menace réelle pour l’inflation.
Enfin, un tel cadre garantirait que les resserrements monétaire et réglementaire sont utilisés comme des compléments et non comme des substituts. Dans le système actuel, les mesures réglementaires macroprudentielles sont utilisées pour empêcher la matérialisation des pires conséquences de la création de crédit excessif. Ainsi, elles soutiennent une politique de taux d’intérêt bas plus longtemps, ce qui permet à la bulle de se développer plus longtemps qu’elle ne le ferait autrement.
Au Canada, cette façon de faire pourrait se traduire par une plus grande collaboration entre le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) et la Banque du Canada. La Banque d’Angleterre, par exemple, dispose d’un comité de politique monétaire et d’un comité de politique financière composés de membres conjoints.
Le passage à un cadre de stabilité macrofinancière contribuerait certainement à réduire le problème de la procyclicité et pourrait être mis en œuvre sans difficulté majeure. Des modifications de la réglementation financière et d’autres réformes structurelles nationales (qui feront l’objet d’un commentaire ultérieur dans la présente série) pourraient également s’avérer utiles. Toutefois, si aucun de ces changements n’était jugé suffisant pour réduire l’incidence des crises financières, des solutions monétaires plus radicales pourraient éventuellement devoir être envisagées.
Les partisans du « système de banque libre » (free banking) insistent sur le risque moral engendré par l’expansion continue des filets de sécurité publics. Si ces derniers étaient éliminés, la stabilité du système serait assurée par un regain d’autodiscipline et de discipline du marché.
Une autre suggestion, formulée pour la première fois par l’école de Chicago dans les années 1930, consisterait à introduire un système de « système de banque à réserves intégrales » (narrow banking), dans lequel la création de monnaie serait uniquement entre les mains de la banque centrale. L’idée maîtresse de cette proposition est que la capacité des banques commerciales à créer de l’argent à partir de rien est au cœur de la procyclicité.
Les dépôts auprès des banques suivant ce principe devraient être garantis à 100 % par des réserves de la banque centrale ou des titres du gouvernement à court terme. De cette manière, les gouvernements priveraient les banques de leur capacité à accorder des prêts en les inscrivant simplement des deux côtés de leur bilan.
L’examen devrait commencer par la reconnaissance du fait que l’accumulation de dettes, qu’elles soient privées ou publiques, peut conduire à de graves crises économiques. De tels dangers, qui peuvent apparaître soudainement après de longues périodes de tranquillité, sont totalement ignorés par le cadre actuel de ciblage de l’inflation. En raison du problème de l’éventuelle dominance budgétaire, la politique monétaire ne peut plus être considérée comme indépendante de la politique budgétaire.
L’étape suivante consisterait à déterminer si, compte tenu des niveaux d’endettement actuels du Canada, l’introduction d’un nouveau cadre monétaire macrofinancier serait utile ou nuisible. Réduirait-il la probabilité de crises futures à des niveaux acceptables sans conséquences inacceptables pour la croissance économique ?
Les implications pour le dollar canadien de l’introduction unilatérale d’un nouveau cadre monétaire pourraient constituer une complication supplémentaire. On peut soutenir que l’incapacité des banques centrales de petits pays (comme le Canada, la Suède et la Nouvelle-Zélande) à contrer les hausses inquiétantes des prix de l’immobilier et de l’endettement des ménages s’explique par la crainte que le taux de change s’apprécie et qu’il réduise la compétitivité. En rejetant la possibilité de donner le monopole de la création monétaire à la Banque nationale suisse lors d’un référendum de 2018, les Suisses ont peut-être aussi mis en lumière la crainte de faire cavalier seul avec de tels projets.
Si l’introduction d’un nouveau cadre macrofinancier n’est pas utile, possiblement en raison des niveaux initialement élevés de la dette existante, l’examen devrait alors porter sur d’autres mesures visant à ramener les ratios d’endettement à des niveaux moins menaçants. Il est probable que la plupart de ces suggestions se heurteront à une opposition politique sérieuse, car toute réduction de la dette d’une partie correspond à la réduction de l’actif d’une autre. La Banque du Canada doit alors faire valoir avec force qu’entre un désagrément et un désastre, il sera toujours plus approprié de défendre la moins désagréable des solutions.
Le Canada connaît une crise de l’abordabilité du logement qui pèse de plus en plus sur les ménages, en particulier ceux à faible revenu, pour qui le logement et l’énergie représentent déjà la principale dépense. Bien que le secteur de l’habitation aitréduit ses émissions depuis 2005, la décarbonation progresse trop lentement pour atteindre les objectifs climatiques de 2030 et 2050. Et même si l’efficacité énergétique s’améliore, la croissance démographique et l’augmentation de la surface habitable moyenne par personne entraînent une hausse des besoins et des coûts d’énergie. Or le slogan « construire plus » ignore trois réalités fondamentales : la sous-occupation de l’espace habitable déjà existant, la réglementation énergétique insuffisamment ambitieuse et les solutions technologiques encore largement sous-utilisées. Ce Repère propose sept recommandations, regroupées en trois axes complémentaires (social, structurel ainsi que technologique et économique), afin de faire de l’efficacité énergétique un levier pour un logement plus abordable, aujourd’hui et à long terme.
