Du scepticisme au cynisme

Paradoxes des réformes administratives

Isabelle Fortier 12 août 2003

Cette étude a été traduite en anglais.

La crise de confiance qui secoue actuellement les institutions politiques et les organisations publiques amène de plus en plus d’observateurs à parler du cynisme des citoyens envers l’État. Des échos de ce cynisme se font même sentir au cœur des organisations publiques, chez les fonctionnaires, dans le contexte des réformes qui sont censées pallier la lourdeur et l’inefficacité bureaucratiques du système administratif de l’État. Qu’en est-il de cette crise de confiance et des réformes administratives récentes qui se posent en réponse à celle-ci ? Citoyens et fonctionnaires ont-ils raison d’être cyniques ? Dans cet article, Isabelle Fortier propose de montrer en quoi le cynisme dans et envers l’administration publique est lié aux aspects paradoxaux et ambivalents des discours de réforme. Alors que ces derniers visent à redonner confiance aux citoyens et à mobiliser les fonctionnaires, elle constate qu’ils produisent en réalité l’effet contraire.

Après avoir défini ce qu’est le cynisme, l’auteure présente un ensemble de facteurs qui contribuent au développement de ce phénomène. Elle explique que les maîtres d’œuvre des réformes entreprises au sein des gouvernements canadien et québécois, tout en prônant des valeurs traditionnelles, orientent dans les faits l’administration publique vers des pratiques de gestion inspirées par le secteur privé. Par conséquent, les effets pervers des réformes ne s’en trouvent qu’accentués.

La thèse selon laquelle les réformes ont un impact sur le cynisme des citoyens et des fonctionnaires est étayée par une analyse à trois niveaux. Partant du niveau le plus englobant, l’auteure étudie d’abord les effets des discours de « marchandisation » des services publics sur la relation entre l’État et les citoyens, désormais transformés en « clients ». Ensuite, elle montre que l’articulation entre le système politique et le système administratif n’est pas neutre, et elle explique comment les discours de réformes actuels, en se concentrant sur la question de l’efficience organisationnelle, évitent la question de la finalité de l’État. Finalement, elle examine la dynamique existante dans la sphère administrative en questionnant la neutralité des modes de mise en œuvre des réformes. Au niveau managérial, les espoirs fondés sur l’habilitation des fonctionnaires (empowerment), qui devait créer un nouveau dynamisme dans la fonction publique et la rendre plus efficiente, sont dans les faits source de confusion ; cette nouvelle orientation crée même une double contrainte, puisque le contrôle, quoique de manière ambivalente, se transforme et s’intensifie. En ce sens, l’auteure questionne le rejet de l’autorité bureaucratique traditionnelle, sur lequel se fondent les réformes ; ce type d’autorité demeure en effet selon elle la forme d’encadrement et de contrôle la plus honnête et la plus transparente pour les employés de l’État.

Critiquant la prétendue neutralité idéologique des réformes administratives, cet article met donc en lumière la dimension politique sous-jacente, aux niveaux sociétal, institutionnel et organisationnel, de ces réformes. Devant un agenda de transformation paradoxal, qui, en affirmant la continuité, prône dans les faits la rupture, comment se surprendre que citoyens et fonctionnaires passent du scepticisme au cynisme et réagissent par un certain désengagement ?

Avant-propos

La fonction publique au Canada et ailleurs dans le monde a fait l’objet de nombreuses critiques au cours des dernières années, expressions, bien souvent, d’un cynisme de plus en plus répandu chez les citoyens. Ce problème croissant touche autant la fonction publique fédérale que celles des provinces et semble être alimenté par la perception (qui n’est en rien justifiée) que la fonction publique est inefficace et ne répond plus aux besoins des citoyens. Ce sentiment est partagé par certains fonc- tionnaires qui, dans l’exercice de leurs fonctions, se sentent eux-mêmes désabusés.

C’est pour examiner ce phénomène que l’IRPP a organisé deux déjeuners-causeries, à Québec et à Ottawa, en compagnie de Mme Isabelle Fortier et de M. Christian Rouillard, professeurs à l’École nationale d’administration publique et chercheurs experts sur cette question. Le franc succès de ces événements nous a convaincus que ce problème intéressait un grand nombre de citoyens, tant à l’in- térieur qu’à l’extérieur de la fonction publique. Ce cahier Choix, publié dans le cadre de nos activités de recherche en gestion de l’État, présente les deux textes que les conférenciers ont préparés à la suite de ces rencontres.

L’IRPP a demandé aux auteurs d’examiner la notion du cynisme dans et envers la fonction publique et de répondre aux trois questions sui- vantes : Quelle est votre définition du cynisme ? Sous quelles formes se présente-t-il ? Et quelles en sont les causes ? Dans son texte intitulé « Du scepticisme au cynisme : paradoxes des réformes administratives », Isabelle Fortier démontre que le cynisme des fonc- tionnaires, comme celui des citoyens, est un phéno- mène qui est causé par l’ambivalence et les para- doxes qui se trouvent au cœur même du discours de réforme. Elle constate que ce dernier, qui est censé redonner confiance aux citoyens et mobiliser les fonctionnaires, produit en réalité l’effet contraire.

Pour sa part, Christian Rouillard, dans son texte intitulé « Du cynisme au désabusement organisation- nel : le nouveau management public en tant que fac- teur de confusion », distingue le cynisme du désa- busement organisationnel. Il affirme que le désa- busement est un phénomène culturel et organisation- nel beaucoup plus profond et plus difficile à solu- tionner que le cynisme. Selon lui, les contradictions internes des discours de réforme et des pratiques managériales expliquent la montée du désabusement organisationnel au sein de la fonction publique fédérale.

Ces auteurs, en plus de nous éclairer sur le phénomène du cynisme dans et envers la fonction publique, nous permettent de réfléchir sur les grandes idées qui ont influencé les réformes adminis- tratives des 10 dernières années. Ils nous mettent également en garde contre l’adoption de principes provenant du secteur privé qui non seulement seraient mal adaptés à la réalité du secteur public, mais remettraient aussi en cause le rôle fondamental de l’État.

La fonction publique au Canada contribue cer- tainement au bon classement du pays et des pro- vinces par les organisations internationales qui éva- luent l’honnêteté et l’absence de corruption. Dans notre société, alors qu’on met l’accent sur les choses qui doivent être améliorées, on constate que notre fonction publique fonctionne déjà très bien. Ces deux textes examinent les questions de confiance et d’atti- tude et intéresseront donc vivement ceux qui se préoccupent de la qualité de notre administration publique et des gens qui y travaillent.

Hugh Segal
Président, IRPP

En raison de la crise de confiance qui secoue les institutions politiques et les organisations publiques, on parle de plus en plus du cynisme1 des citoyens envers l’État. Ce cynisme minerait la participation citoyenne, fondement d’un idéal démocratique dont on craint par ailleurs qu’il soit ébranlé par des contradictions de plus en plus profondes2. On constate l’usage fréquent du terme « cynisme » pour décrire les réactions des citoyens face à la décadence des institutions politiques et publiques et de leurs représentants, ou pour qualifier l’apathie des électeurs et expliquer l’absentéisme électoral.

Des échos de ce cynisme envers l’administration publique se font sentir au cœur même des organisations publiques, résonnant et florissant dans le contexte de réformes répétées, visant à pallier la lourdeur et l’inefficacité du « système bureaucratique », de concert avec la caricature du fonctionnaire blasé qui en est un symbole stéréotypé. Blâmé, quand ce n’est pas carrément méprisé, le fonctionnaire se voit opposé à son homologue du secteur privé, présumé superdynamique et efficace, en plus d’être témoin du transfert de pans de travail vers l’impartition ou la soustraitance. Si la crise de confiance du public touche les institutions et ses représentants, elle trouve aussi son écho dans la perte de confiance des dirigeants politiques envers leurs propres organisations publiques. Par ailleurs, comme ce sont souvent des activités offrant un défi professionnel intéressant qui sont cédées au secteur privé à contrat, les fonctionnaires ne conservent qu’un rôle d’administrateurs de ces contrats, ce qui met l’accent sur l’aspect bureaucratique de leurs fonctions et les vide de leur dimension professionnelle3.

Dans ce texte, sans prétendre aborder de façon exhaustive ce phénomène très complexe, nous proposons une interprétation du cynisme ambiant, dans et envers l’administration publique, en considérant qu’il invite à une réflexion sur les discours politiques et managériaux de réforme de l’administration publique. Nous tenterons de montrer en quoi le cynisme des fonctionnaires, comme celui des citoyens, est un phénomène important, révélateur des aspects paradoxaux et ambivalents des discours de réforme. Sans nier le caractère perfectible des organisations publiques, ni les effets pervers que peut comporter la gestion bureaucratique, nous croyons que les efforts qui sont faits pour améliorer l’administration publique peuvent être compromis par ces discours, qui sont pourtant censés engendrer les changements souhaités.

Après avoir exposé la définition du cynisme que nous adopterons ici, nous présenterons ce qui a été avancé par d’autres auteurs pour expliquer la crise de confiance, et nous relierons ces explications au phénomène du cynisme. Nous développerons ensuite notre argumentation sur le cynisme en contexte de réforme de l’administration publique suivant trois niveaux d’analyse. Partant d’abord du niveau le plus englobant, nous étudierons l’impact des discours de « marchandisation » des services de l’État sur la relation entre celui-ci et les citoyens devenus « clients ». Ensuite, nous porterons notre regard sur la relation et l’interaction entre la sphère politique et la sphère administrative de l’État afin de montrer que l’articulation entre ces deux sphères n’est pas neutre et qu’elle est aussi touchée par les discours de réformes administratives. Finalement, nous examinerons la dynamique existante dans la sphère administrative en questionnant la neutralité des modes de mise en œuvre des politiques publiques qui est un objet fondamental des réformes administratives entreprises.

Le cynisme en question

Afin de préciser ce qu’est le cynisme, nous le mettrons d’abord en contraste avec le concept de scepticisme, qui peut lui paraître apparenté. Le scepticisme relève d’un doute intellectuel face à la connaissance. Puisqu’on ne peut rien connaître avec certitude, dira le sceptique qui a perdu en quelque sorte la « foi4 », il faut suspendre son jugement et adopter une attitude de doute permanent5. Questionner, débattre, dévoiler ses prémisses : un sain scepticisme est au cœur d’une véritable démocratie et de la liberté de penser des individus en son sein.

Comme le scepticisme, le cynisme est ancré dans le doute. Cependant, le doute du cynique est plus profond et plus grave que celui du sceptique : c’est un doute qui concerne les intentions, la sincérité ou l’intégrité d’une personne. Cette suspicion suggère la présence de motifs cachés derrière une idée, une action, voire une institution. Le cynique fait plus que questionner les prémisses fondant la réalité sociale, il les rejette comme perverties d’emblée, ainsi qu’il rejette tout ce qui aura été construit sur celles-ci. Le doute du cynique conduit donc à la disqualification en bloc tant du médium que du message, et se traduit par une attitude de méfiance généralisée envers la société, ses conventions, ses valeurs, ses symboles et ses institutions.

Issu de l’Antiquité, le concept de cynisme, à ses origines, fait référence à une école de pensée dont les fondements sont la contestation et le refus des conventions sociales, du pouvoir et de ses symboles, au profit d’une vie simple, détachée des biens matériels et ancrée dans la nature. En ce sens, le cynisme représente davantage une manière de vivre, et les vertus qui s’y rattachent se concrétisent et s’enseignent par l’exemple et non par les discours6. Il n’est donc pas étonnant de constater que le cynisme et le politique ne font pas bon ménage : le premier est une manière de vivre axée sur le détachement et sur la nature, alors que le second est un exercice humain collectif qui transcende la nature et est fondé sur l’enjeu des intérêts sociaux pour la vie en collectivité. Ainsi, face à un régime qui se veut démocratique ou à une gestion dont la légitimité se fonde sur son caractère rationnel-légal7, le cynique s’acharnera à révéler l’imperfection de la réalité par rapport à l’idéal que prônent les modèles démocratique et rationnel-légal de ces institutions. L’activité politique, en son sens large, lui apparaîtra problématique par les interventions opportunistes qu’elle génère de la part de ceux qui visent à exercer le pouvoir et en convoitent le prestige et les privilèges.

[C]ette intolérance railleuse exploite au maximum le mordant d’une situation, dévoilant à tombeau ouvert la dérision, le caractère conventionnel des critères par rapport auxquels se déterminent les jugements de valeur qui, dès lors, apparaissent comme autant d’opinions désossées, de préjugés, de conformismes apeurés et d’intérêts dévoyés8.

Dans son sens commun actuel, le terme « cynisme » est employé, généralement de manière péjorative, pour décrire l’attitude blasée de celui qui non seulement ne croit plus en rien, mais qui en vient même à prendre la réalité « à la lettre » — c’est-à-dire chez qui aucune forme de discours n’échappe à la suspicion. Contre le mensonge des apparences et des valeurs sociales de la vie civique, le cynique revendique un retour à l’état de nature. Cela peut sembler, à première vue, être une forme de régression au stade prédiscursif et préculturel, justifiée par le fait qu’on ne peut se fier au monde dans lequel on vit. Ce monde serait même hostile, et on ne pourrait s’en protéger que par le retrait, le désinvestissement, le désengagement9 et, en dernier lieu, le déni de la réflexion et de la parole en tant que produits des systèmes sociaux. Cependant, cette apparente indifférence cache peut-être, au fond, un optimisme inavoué, l’espoir secret, même, de trouver chez l’autre une réponse qu’on n’espère pourtant plus.

Nous avançons aussi que, en tant qu’état ou attitude, le cynisme, dans une perspective psychodynamique10, puisse être un mécanisme de défense contre la déception, la désillusion, voire le sentiment de trahison, envers les discours et les pratiques — et leurs représentants tels qu’ils sont perçus. Nous croyons que le cynisme peut se développer à l’usure, quand des gens ont l’impression persistante de se faire leurrer par des promesses non tenues et de la fausse représentation. Nous dirons même que les cyniques dont il est question dans cette analyse sont peut-être des citoyens qui ont des idéaux démocratiques plus élevés que ceux de la majorité, et les fonctionnaires les plus dévoués au service public11. Ce sont en effet ceux qui sont, sur le plan émotif, le plus engagés dans leur rôle qui, par conséquent, sont le plus fortement contrariés de ne pouvoir parvenir à l’exercer de manière satisfaisante conformément à leurs valeurs et à leur idéal.

On peut par ailleurs imaginer des degrés dans le développement de l’attitude cynique. D’abord déçu mais non encore résigné, le cynique commence par dénoncer la futilité des apparences et l’illégitimité des valeurs et des conventions sociales. Face à la résistance du système, il justifie davantage son cynisme et, du coup, le consolide, jusqu’à ce qu’il ne lui reste, comme seule réaction possible, que le retrait pur et total. Voilà pourquoi le cynisme finit par conduire au refus de participer à la vie sociale : le cynique reste sur son quant-à-soi, puisque c’est son seul refuge contre les aberrations d’un système qui l’écrase de ses conventions et contre l’attitude de ceux qui se contentent au pire d’y acquiescer, au mieux de le contester.

Paradoxes des discours de réforme : les enjeux de la confiance et de la « satisfaction » sur la relation entre les citoyens et l’État

Notre premier niveau d’analyse de l’impact des discours se situe au niveau de la relation entre les citoyens et l’État, laquelle est actuellement marquée par une baisse de confiance. Nous verrons que les discours de réforme de l’administration publique, quoiqu’ils aient pour objectif de rassurer les citoyens et d’accroître leur confiance dans leur gouvernement, peuvent contribuer à faire exactement le contraire. En effet, ces discours peuvent avoir pour conséquence d’accroître les attentes des citoyens face aux services publics et, en changeant la nature même de ces attentes, de générer de la confusion quant au sens véritable des services publics. En créant paradoxalement les conditions mêmes qui favorisent l’insatisfaction, ces discours contribuent finalement au cynisme ambiant qu’ils visaient à atténuer.

Une confiance en baisse malgré un niveau de bien-être élevé

La confiance des citoyens envers l’État reste une réalité diffuse, difficile à cerner et davantage encore à expliquer. Cette relation se construit en effet à travers une grande variété d’expériences, que celles-ci soient directes (la prestation de certains services, par exemple) ou indirectes (l’image de l’État que renvoient les médias, et les perceptions que les gens peuvent entretenir en fonction de leurs expériences et de leurs partis pris personnels, par exemple). Pourtant, cette confiance est vitale en démocratie, puisqu’elle est garante de la légitimité des institutions, indispensable à leur maintien.

Dans sa méta-analyse des phénomènes de changements politiques et culturels, Inglehart12 propose d’interpréter la crise de confiance actuelle en analysant ses liens avec le changement des mentalités apporté par les progrès socioéconomiques dans les sociétés industriellement avancées. Il suggère que ce soit principalement l’atteinte d’un assez haut niveau de sécurité matérielle qui permettrait à une bonne partie de la population des pays développés de tenir pour acquis que les besoins essentiels sont assurés, et de fonder, par conséquent, leurs ambitions de réalisation sur des valeurs différentes de celles qu’avaient les générations précédentes. Les impératifs de survie, sous-jacents aux valeurs modernes, motivaient autrefois les individus à se réaliser principalement sur les plans économique et matériel. Alors qu’aujourd’hui l’inquiétude face à la survie s’est apaisée, les valeurs modernes ont cédé la place aux valeurs dites « postmodernes », axées davantage sur le bien-être personnel. Sans parler précisément de cynisme, Inglehart ajoute qu’un changement de perspective s’est opéré dans le contexte postmoderne, et il le caractérise ainsi :

The shift from traditional society to industrial society brought a shift from traditional authority to rational bureaucratic authority. But in Postmodern society, authority, centralization, and bigness are all under growing suspicion. They have reached a point of diminishing effectiveness; and they have reached a point of diminishing acceptability. Every stable culture is linked with a congruent authority system. But the Postmodern shift is a move away from both traditional authority and state authority. It reflects a declining emphasis on authority in general— regardless of whether it is legitimate by societal or state formulae. This leads to declining confidence in hierarchical institutions. Today, political leaders throughout the industrialized world are experiencing some of the lowest levels of support ever recorded13.

Inglehart soutient ainsi qu’un niveau élevé de bienêtre subjectif, c’est-à-dire une satisfaction générale face à sa vie, est un constituant du syndrome culturel postmoderne, et que cela conduit à un changement de valeurs : on passe du matérialisme au postmatérialisme. Si, dans l’ensemble et en tant que syndrome culturel, les sociétés postmodernes fournissent un niveau collectif de bien-être personnel élevé, il se produit cependant un renversement au niveau de la satisfaction individuelle, qui reflète, au contraire, une amplification des attentes concernant ce bien-être personnel :

At the individual level, however, Postmaterialists do not report relatively high levels of subjective well-being. Far from being a paradox, this is central to their nature: Postmaterialists have experienced relatively high levels of economic security throughout their formative years. They develop Postmaterialist priorities precisely because further economic gains do not produce additional subjective well-being: they take economic security for granted and go on to emphasize other (nonmaterial) goals. Moreover, they have relatively demanding standards for these other aspects of life—to such an extent that they often manifest lower levels of overall life satisfaction than do Materialists in the same society14.

Ainsi, alors qu’habituellement au sein d’une société les riches éprouvent un plus grand bien-être que les pauvres, les sociétés postmatérialistes font exception. Inglehart en conclut que le progrès finit par amener les sociétés industrielles à un point où le rendement marginal du gain économique pour l’individu, ou celui de la croissance économique pour la société, ne produit plus d’amélioration du bien-être subjectif.

La valeur attribuée au travail, à la quête de prospérité, à la légitimité de l’autorité qui incite à l’obéissance en échange de la sécurité et de la rémunération, à la confiance dans la science et le progrès pour l’avancement de l’humanité, cesse alors d’avoir l’emprise qu’elle avait auparavant. La motivation des individus n’est plus axée sur le succès matériel tel qu’il était socialement défini dans le contexte du développement économique. Les réactions des postmatérialistes face aux valeurs de l’époque de croissance économique créent des conditions propices au développement du cynisme vis-à-vis les discours de réforme, surtout quand ceux-ci sont basés sur des arguments invoquant la rationalité économique, le progrès technologique et la logique quantitative d’efficacité et de performance. Le « bonheur » est dans la simplicité volontaire15, dont le caractère hédoniste est tout à fait postmoderne, mais qui se rapproche néanmoins du mode de vie des cyniques de l’Antiquité, qui avait d’ailleurs lui aussi abouti à une forme d’hédonisme.

Des études démographiques en attestent : des cohortes d’individus partagent certaines caractéristiques qui tirent leur origine du contexte dans lequel ils ont vécu. Par exemple, dans son analyse des quatre générations qui cohabitent actuellement aux États-Unis, le démographe Ron Zemke soulève le caractère cynique de celle qui, issue des années 19601980, est constituée d’individus qui ont grandi dans l’ombre de la génération des baby-boomers, et ont appris très tôt à ne compter que sur eux-mêmes. Ayant assisté au déclin de figures patriarcales mythiques et à l’affaiblissement de l’aura de l’Amérique toute-puissante, cette génération n’est tout simplement plus impressionnée par l’autorité et traite, sans déférence, « le président de compagnie comme elle le ferait de la réceptionniste ».

They have learned not to place their faith in others, to be very careful with their loyalty and commitments, for fear of getting burned. One Nike ad says it this way, « Don’t insult our intelligence. Tell us what it is. Tell us what it does. And don’t play the national anthem while you do it. » While the Boomers were told, « You can be anything you want — even President of the United States, » Generation X was told, « Be careful out there. It’s a dangerous world. […] » There is no evidence that Xers expect work to be totally engaging and completely meaningful. They are not naïve kids; they learned self-sufficiency early and never expected the world to be a bowl of cherries. As long as you don’t pretend that some meaningless task is really important, they will respect you for your frankness and honesty. …They require real human judgment16.

Ce tableau plutôt sombre laisse tout de même percer l’espoir qu’en dépit de la perte de déférence17 envers les institutions, le mouvement postmatérialiste puisse s’exprimer politiquement dans un projet de société démocratique plus juste et plus équitable. En effet, selon Inglehart, les valeurs postmatérialistes seraient pour beaucoup démocratiques et participatives ; il attribue par exemple l’absentéisme électoral actuel non pas à l’apathie des citoyens (comme on le répète dans les médias), mais plutôt à un déplacement de la participation politique du simple vote vers des actions collectives ad hoc, ciblées et plus radicales, telles que des boycottages et des manifestations18.

Fidélité ou capacité de l’État ?

Malgré le fait que la crise de confiance des citoyens envers l’État et l’administration publique semble se confirmer sur la base de sondages d’opinions effectués au sein de la population, peu de recherches empiriques ont été faites jusqu’à maintenant pour vérifier si cette perte de confiance est justifiée ou non. On peut d’ailleurs se demander si, au niveau politique, l’orientation des réformes se fonde véritablement sur un questionnement approfondi face aux sources de cette baisse de confiance. Putnam et al.19 définissent deux dimensions qui permettent d’analyser la crise de confiance actuelle des citoyens, et qui nous aideront à mieux répondre à ces questions. Il y a d’une part une crise de confiance face à la fidélité de l’État, qui exprime une inadéquation entre les finalités de l’État et les valeurs collectives, et, d’autre part, une crise de confiance face à la capacité de l’État, liée à l’inefficience organisationnelle dans la prestation des services publics. Cette distinction est importante, puisque les réformes actuelles visent trop souvent et a priori la capacité de l’État plutôt que sa fidélité. Par conséquent, les réponses que l’on fournit sont structurelles et managériales, alors que les problématiques sont peut-être d’une tout autre nature — la remise en question de certaines valeurs et de choix qui sont fondés sur ces valeurs, par exemple. Comme le disent clairement Gow et Guertin :

[l]a politique gouvernementale est devenue une opération risquée. Ainsi la stratégie visant à refuser toute hausse de taxes et d’impôts « visibles » et à cibler successivement des catégories de contribuables relativement isolées pour les soumettre aux coupures finira peut-être par créer ce front du refus auquel les réformateurs des autres provinces sont confrontés. C’est pourquoi la réforme vise désormais plus directement encore les structures de l’État québécois : l’attention porte ainsi moins sur les choix politiques effectués que sur la « rationalisation » technicienne opérée. La révision des processus administratifs est la voie choisie pour la recherche de nouveaux repères en matière de politiques publiques. L’objet de la joute politique est de plus en plus souvent la définition du « problème » et la « logique » de l’approche retenue en vue de sa solution20.

Nous insistons sur cette distinction, puisque, selon que le phénomène de la baisse de confiance est du premier type ou du second type, on prendra en compte des considérations fort différentes. Ainsi, une crise de confiance liée à la fidélité de l’action publique aux valeurs et enjeux sociaux des citoyens devrait stimuler et alimenter la réflexion et le débat sur le développement de politiques publiques. Par contre, la perte de confiance en la capacité qu’a l’État d’offrir des services publics de qualité serait plutôt un reflet de la perte de confiance en la compétence des fonctionnaires, ou une critique de l’administration publique et de sa gestion.

Or, une crise de confiance relative à la fidélité est peut-être plus difficile à saisir, à décortiquer et à affronter, puisqu’elle place un gouvernement face à la légitimité de ses actes. De plus, la capacité qu’ont les simples citoyens d’évaluer les politiques publiques est relativement faible, puisque ceux-ci n’ont pas toute l’information ni tous les moyens nécessaires pour le faire ; c’est pourquoi ils fondent, plus souvent qu’autrement, leur jugement sur des expériences particulières d’utilisation des services publics. Dans ces circonstances, les opinions sont volatiles, oscillant au gré des événements variés qui sont rapportés, notamment dans les médias. Une telle évaluation de la légitimité de l’État, construite par les citoyens à partir d’expériences particulières, n’est donc pas exempte de paradoxes. Dwivedi et Gow montrent par exemple que, curieusement, la satisfaction pourtant élevée des citoyens face aux services publics qu’ils ont reçus du gouvernement fédéral n’empêche pas les Canadiens d’avoir une impression globale négative de l’État et de l’administration publique21. Ce qui explique probablement, tel que le propose Inglehart, que ce n’est pas l’opinion plus ou moins favorable des citoyens quant aux institutions politiques mais plutôt le sentiment de satisfaction générale face à leur vie qui serait le meilleur indice prédictif de la légitimité d’un gouvernement auprès des citoyens22.

Des réformes axées sur la capacité de l’État

Les réformes actuelles, qui ciblent presque exclusivement la dimension administrative et managériale de l’État — prétendument sans rapport avec la question de la fidélité de l’État —, semblent donc être fondées sur l’interprétation d’une perte de confiance liée à la capacité de l’État. Elles font de surcroît porter le poids de cette incapacité aux fonctionnaires et à la bureaucratie, sans qu’on tienne compte des effets dévastateurs qu’ont pu avoir sur la capacité organisationnelle du secteur public les cures d’amaigrissement prolongées qu’on lui a imposées. C’est un peu ce que résume cette observation faite par un haut fonctionnaire à l’emploi du gouvernement du Québec.

[I]l ne fait pas de doute que les travailleurs de la fonction publique sont démotivés complètement à l’heure actuelle. Ça fait dix ans qu’on ne recrute plus de nouveaux fonctionnaires. Ça fait dix ans que les fonctionnaires n’ont pas eu d’augmentation de salaire. Ça fait plusieurs années que les politiciens répètent qu’on a défoncé la caisse et qu’il faut se refaire une santé financière, et qu’ils laissent pratiquement entendre que si les fonctionnaires avaient été meilleurs on ne serait pas dans la misère comme on l’est aujourd’hui23.

Les restrictions budgétaires, excessives si on les considère de ce point de vue, n’ont pu que satisfaire ceux qui croyaient que l’appareil de l’État avait pris des proportions telles que le déficit budgétaire s’enlisait dans une spirale sans fin. Ces restrictions ont concrètement diminué la capacité qu’avait l’État d’offrir les services, de qualité et en quantité suffisante, que la population s’attendait toujours à recevoir ; il a donc fallu recourir au secteur privé pour compenser cette incapacité du secteur public. Pendant ce temps, on n’a jamais remis en question la justesse du diagnostic d’incapacité de l’administration publique. C’est un cercle vicieux, qui est de plus renforcé par le fait — bienvenu en contexte d’aversion au déficit — que cette « masse productive » n’apparaît pas dans les effectifs « officiels » du gouvernement et que les coûts liés aux transactions avec le secteur privé ne sont pas considérés dans les coûts de fonctionnement de l’appareil bureaucratique. De surcroît, on peut augmenter ou diminuer ces effectifs sans enfreindre les ententes en vigueur dans l’administration publique, surtout en ce qui concerne la gestion du personnel.

La crise de confiance des citoyens est, nous le voyons, un phénomène complexe, qui n’est ni nécessairement ni essentiellement rationnel ; ce n’est pas non plus le résultat d’une évaluation réaliste de la performance des organisations ou de la qualité des services offerts malgré de lourdes contraintes. Il est donc relativement aisé pour les tenants d’un État minimaliste, dans le contexte actuel, de présenter le recours au secteur privé comme une solution incontournable pour offrir les meilleurs services aux meilleurs coûts. Cette compétition des secteurs public et privé en tant que fournisseurs de certains services publics est alimentée par de nombreux discours. Le débat actuel qui fait rage au Québec sur le système de santé « à deux vitesses » en est un bel exemple. Pourtant — et on ne le signale pas assez —, on manipule parfois l’opinion publique au cours de ces discussions, puisqu’on présume que le secteur privé est nécessairement plus efficace que le secteur public. Or, des études bien documentées et qui ne considèrent pas que des critères étroits d’efficience ont démontré que cet « avantage concurrentiel » du secteur privé est loin d’être assuré24. À l’étape même de la définition du « problème » lié à la capacité de l’État, on introduit donc un biais dans le raisonnement ; affirmer alors que le recours au secteur privé est « la solution » tout indiquée ne sert qu’à masquer le détachement du politique et le désengagement de l’État.

Citoyen ou client ?

Il est également important de rappeler que le degré de « satisfaction » des citoyens face aux services publics n’est pas sans lien avec la « nature » des services qu’on leur promet. Ainsi, la logique du marché, présente dans les discours de réforme de l’administration publique25, transforme les citoyens en consommateurs, et ceux-ci finissent par réagir en clients devant la « marchandise » qui leur est livrée. Alors, habitués au discours des spécialistes du marketing qui vantent l’importance du service à la clientèle et prêchent que « le client est roi et n’a jamais tort », doit-on se surprendre que les citoyens exigent « satisfaction garantie ou argent remis », réduisant les impôts à l’idée d’un pouvoir d’achat qu’ils se donnent pour des services qu’ils reçoivent personnellement.

Nous placerons donc au cœur de notre propos la relation entre l’État et les citoyens, qui imprègne de ses prémisses l’ensemble de la société civile. Nous y reviendrons quand nous analyserons plus loin l’impact des discours de réforme à d’autres niveaux. Pour l’instant, retenons que le phénomène n’est pas sans impact sur la dynamique des attentes et des acteurs en jeu. On peut constater cette influence sur le développement des politiques gouvernementales aux États-Unis, où la logique de l’intérêt privé prédomine.

Many designs reinforce the self-interest motivation in U.S. politics and signal that people are expected to look after their own interests (with little regard for the elusive « public interest »), and everyone is expected to cut the best deal they can for themselves. Policy so designed creates a particular culture that permeates democratic institutions and has far-reaching negative consequences for justice. A more just society depends on citizens not only expressing their own interests but empathizing with other citizens different from themselves and accepting compromise. […] Citizenship also has an impact on whether policies will solve the problems toward which they are directed. […] Because citizens are often an integral part of making policy work, attitudes toward policies become self-fulfilling prophecies26.

Aucoin reconnaît que cette « orientation client » est au cœur des réformes du gouvernement fédéral : au Secrétariat du Conseil du Trésor, par exemple, on promet que Service public 2000 « will make affordable « clientfocused quality service delivery » its top priority »27.

At least two factors are crucial to the success of improved public services in the above respect. One is the need to foster a culture that gives high priority to a focus on clients; the other is the need to establish criteria for assessing performance in responding to clients’ expressed demands. The record of achievements within the federal public service suggests that leadership can be found in several departments and agencies, and that this leadership has contributed to the adoption — formally or informally — of total quality management principles28.

Puisqu’on incite les citoyens-clients à exprimer leurs attentes en termes individuels, il est facile de conclure que l’action de l’État se résume à satisfaire la somme de ces intérêts particuliers, sans réelle préoccupation pour l’intérêt collectif ou le bien commun ; le régime démocratique est alors mis en péril, soumis au poids de la majorité ou à la capacité de certains groupes de faire prévaloir leurs intérêts plus habilement que d’autres. Symons et Deschênes montrent que cette approche influence de manière réductrice les identités, les rôles et les relations entre les citoyens et l’État puisqu’elle limite la participation citoyenne à l’expression de la satisfaction/insatisfaction vis-à-vis les services reçus. En voilant les inégalités sociales et en minant la solidarité collective, cette approche affecte aussi les interactions des citoyens entre eux.

« [C]onsumers » of public services such as the poor on welfare, the student in the school, the sick patient in the hospital, or the elderly in a retirement home are hardly customers in the same sense as shoppers at the local department store29.

Assigning the status of consumer isolates and differentiates people as individuals, since it is in an isolated fashion that decisions and actions of consumption are taken. Inequalities become private troubles rather than public issues30.

Quand la fin justifie les moyens

Dans le discours des défenseurs de la « marchandisation » des services publics, il n’y a pas de place pour un questionnement de la relation entre les choix politiques et les processus administratifs de leur mise en œuvre ; cela reflète bien la coupure qui s’instaure entre la fin et les moyens, ceux-ci étant considérés comme « neutres » par rapport au service de la fin. Au nom d’un « authentique » pragmatisme axé sur l’efficience, on prétend simplement choisir le meilleur moyen pour arriver à ses fins. Les moyens en viennent pourtant à faire de l’efficience une fin en soi et laissent loin derrière la finalité liée au rôle de l’État. Voici des exemples de cette conception telle qu’elle est présentée au sein de l’administration fédérale et québécoise.

L’avantage de l’approche canadienne tient au fait qu’elle n’était pas excessivement préoccupée par les débats et les conflits externes ou internes au sujet des plans de privatisation, de recours au marché ou d’impartition des activités gouvernementales. On a plutôt utilisé, de façon pragmatique, la gamme complète des « nouveaux modes de prestation des services » afin d’atteindre les objectifs de viabilité financière ainsi que d’amélioration du service et des résultats de la politique31.

Par ailleurs, au sein des unités administratives des ministères et des organismes [du gouvernement du Québec] pour lesquels on peut mesurer quantitativement les services produits ou rendus à la population, des contrats de performance et d’imputabilité seront paraphés entre les gestionnaires responsables des unités et les ministres. Ces contrats de performance permettront aux unités administratives d’appliquer une véritable gestion par résultats avec des cibles précises à atteindre. Elles jouiront en outre d’une plus grande latitude quant aux moyens à prendre pour atteindre les objectifs32.

Enfin, la séparation entre fins et moyens, qui est la logique sous-jacente à la mise sur pied d’un nombre sans cesse plus grand d’unités administratives autonomes et d’agences indépendantes, est problématique au regard de l’intérêt commun. En effet, on ne peut à la fois viser la réalisation du bien commun, qui exige un certain renoncement et des sacrifices en plus d’une perspective sociétale, et traiter les citoyens en clients qui n’ont d’autres préoccupations que de chercher à satisfaire leurs intérêts particuliers en faisant affaire avec des unités de services qui ont comme seul objectif d’optimiser leur rendement.

Trois systèmes en interaction

Après avoir posé les bases des discours de réforme en termes d’impacts sur la relation entre les citoyens et l’État, nous analyserons maintenant comment ces discours présentent les relations entre la sphère politique et la sphère administrative. Pollitt et Bouckaert33 en proposent une analyse sur trois niveaux au sein de la société civile (voir figure 1). Bien que cette schématisation triangulaire de la réalité soit simplificatrice, elle comporte l’avantage de nous permettre d’illustrer les grandes lignes de notre argumentation. On situe à l’un des sommets du triangle le système politique (les politiciens et leurs alliés) ; le système administratif (les fonctionnaires) occupe un deuxième sommet ; et le marché (les entreprises et les consommateurs), troisième système, occupe le troisième sommet ; le tout forme la société civile, dont les citoyens sont les acteurs. On remarquera que les frontières entre les groupes ne sont pas étanches et que des individus se retrouvent simultanément membres de différents systèmes. Chacun des systèmes a ses particularités et son rôle propre au sein de la société. Reprenons ce que nous avons présenté dans la première partie pour montrer comment, si on observe les interactions entre les trois systèmes, on constate que les réformes axées sur la « marchandisation » des services tendent à uniformiser les identités citoyennes et les rapports entre les systèmes dans la direction du troisième pôle, réduisant ainsi la spécificité des caractéristiques et des rapports avec l’État.

Figure 35

Examinons, dans ce contexte, les interactions entre le système politique et le système administratif. On note d’abord, autant dans le cas des réformes du gouvernement fédéral (depuis les années 1990) que dans celles du gouvernement du Québec (depuis 2000), que c’est la bureaucratie qui est présentée comme principale cause de la piètre performance des organisations publiques dans le passé. Le comportement bureaucratique des fonctionnaires, axé sur le suivi des règles et des procédures prédéterminées, est alors présenté comme facteur de lourdeur et de rigidité du système. En incriminant ainsi l’administration publique et en faisant du problème d’insatisfaction des citoyens un problème de mauvaise gestion, les acteurs du système politique et leurs alliés se distancient du système administratif et trouvent une cible pour canaliser loin d’eux l’insatisfaction des citoyens. De plus, le discours de responsabilisation et d’imputabilité des fonctionnaires appuie cette tendance en diluant ou en faisant écran à la responsabilité ministérielle qui prévaut pourtant dans notre système parlementaire. Comme les ministres ont le pouvoir de réprimander les gestionnaires et même de les remplacer34, ils peuvent paradoxalement à la fois se dégager de la responsabilité de certaines actions et prétendre avoir les choses en main en montrant qu’ils maîtrisent bien l’appareil administratif.

[O]n the one hand we see policy-makers using administrative reform to displace accountability for public policy; on the other hand we see the very same policy-makers trying to increase their control over bureaucracy. Whilst this appears to be two inconsistent developments, they may in fact reflect a general desire among elected politicians to increase their influence over bureaucracy while at the same time avoiding responsibility for the bureaucracy’s actions35.

De plus, comme nous ne sommes plus à une époque de grands programmes sociaux — ces projets qui contribuaient à la popularité des politiciens —, les élus ont plus de difficulté à éblouir les citoyens, plus exigeants quant aux services publics, et sceptiques (cyniques, même) quand vient le temps d’évaluer la crédibilité de leurs représentants et leurs actions, surtout quand celles-ci ont pour conséquence à la fois de réduire les programmes sociaux et d’augmenter les taxes et les impôts. S’ils ne souhaitent pas participer davantage aux instances décisionnelles, ce qui exige beaucoup de temps et d’énergie, les citoyens n’en réclament pas moins un droit de regard critique : le droit de commenter les décisions de même que celui d’offrir une résistance aux autorités publiques. Dans ce contexte, les politiciens tentent de s’attirer la faveur de l’électorat en répondant aux insatisfactions par des promesses de changement dans des domaines où la sensibilité des gens est la plus visible, tel qu’on l’observe présentement dans le débat à saveur électorale sur le fonctionnement du système de santé36.

Les réformes administratives mettent à l’avantplan les services aux citoyens et les questions budgétaires, et relèguent loin derrière les conceptions politiques qui les sous-tendent. Cela permet aux politiciens d’affirmer que les réformes du « faire mieux avec moins », fondées sur des modifications « purement administratives », sont considérées neutres sur le plan idéologique37 et n’ont donc aucune conséquence sur le plan politique.

Quand vous aspirez à être le plus performant, le plus compétitif, vous devez prendre conscience que vous ne pouvez pas être les meilleurs dans tout. C’est impossible. Vous devez définir vos activités essentielles et confier la gestion des autres à des partenaires du secteur privé et même du secteur parapublic dont l’expertise en certaines matières est supérieure à la vôtre. [Ce n’est pas le rôle de l’État qui est en cause ici,] mais la manière dont il joue son rôle, la manière dont il livre les services à la population38.

Or, mettre autant d’accent sur l’efficience n’est justement pas neutre : l’obsession du contrôle, et donc de la mesure des résultats, dénature l’essence même des services publics, qui répondent d’une autre logique39.

Paradoxalement, les discours de réforme prétendent néanmoins renforcer tout à la fois le pouvoir des trois pôles du système : celui des « consommateurs », celui des administrateurs (par la décentralisation et la délégation d’autorité) et celui des politiciens (grâce au contrôle du politique sur l’administratif par la voie de l’imputabilité)40. Les tensions entre ces trois groupes d’acteurs sont grandes, et la pression s’accroît sur ceux qui sont responsables des succès et des échecs des opérations quotidiennes sur le terrain des services gouvernementaux, terrain dont les ministres semblent précisément vouloir se dégager en se plaçant au-dessus de la réalité d’ordre technocratique et bureaucratique41.

Si les gestionnaires ont le devoir d’atteindre des résultats, les ministres se réservent un droit et un pouvoir d’intervention qu’ils utilisent lorsque les choses tournent mal, particulièrement aux yeux de la population. Ils se posent alors en sauveurs devant une situation dont ils s’étaient pourtant distancés en attribuant une prétendue plus grande marge de manœuvre aux gestionnaires en cause. C’est cette ambivalence entre contrôle et autonomie, qui colore les liens entre politiciens et gestionnaires et qui tend à se répercuter dans l’ensemble de la structure hiérarchique de l’appareil administratif, que nous analyserons maintenant.

Stratégies de réforme

Nous avons établi que les sources du cynisme envers l’administration publique sont, entre autres, la déformation des attentes et de la participation des citoyens par la transformation de ceux-ci en « clients » et par la disqualification de l’administration dans sa prétendue incapacité à livrer des services de qualité. Nous allons entreprendre l’analyse des réformes de plus près afin d’en interpréter les effets au sein même de l’administration, en tentant de comprendre le cynisme des fonctionnaires euxmêmes. Quand on parle de réformes administratives, il est important de faire certaines distinctions pour, d’une part, reconnaître la grande variété des mesures qui sont incluses sous ce vocable à première vue monolithique, et, d’autre part, tenir compte des contextes de leur mise en œuvre, tant au plan des différences historiques et culturelles des sociétés impliquées qu’au plan des secteurs de l’administration publique qui sont visés.

Dans leur étude comparative des réformes administratives de 10 pays membres de l’OCDE, Pollitt et Bouckaert42 analysent les différents régimes concernés et répertorient les différentes stratégies utilisées dans ce grand vent de réforme qui traverse notre époque depuis les années 1980. Comme il est impossible de présenter ici les détails de cette analyse, et dans le but de mieux situer les réformes fédérales et québécoises que nous analysons, nous présentons sommairement les quatre stratégies de réforme identifiées par ces auteurs (voir tableau 1).

Table 23

À l’aide de cette classification, Pollitt et Bouckaert définissent quatre stratégies de réforme et les comparent aux systèmes administratifs traditionnels de l’État, pour analyser ensuite leur impact sur la légitimité des gouvernements qui les ont mises en œuvre. Au sujet de la stratégie de modernisation43, dont se réclament les réformes fédérales et québécoises, Pollitt et Bouckaert constatent qu’elle a pu permettre de restreindre les coûts dans une certaine mesure, mais qu’elle n’a qu’un effet mitigé sur l’augmentation de la légitimité des gouvernements. L’application des mécanismes du marché est plus drastique quant à son potentiel de redressement des finances publiques. Cependant, quand les citoyens ont l’impression que les préoccupations fiscales prédominent sur l’éthique de service, ou que des organismes publics s’occupent davantage de leur image et de la compétition que de la fiabilité des services et de leur accessibilité pour le « client », cette stratégie perd en crédibilité et mine la légitimité de ceux qui l’appliquent. Notons, par ailleurs, que l’application des mécanismes du marché et la stratégie de délestage tendent toutes les deux à réduire la spécificité du secteur public.

Concernant l’« esprit » de ces stratégies de réforme en termes de rupture avec le passé, Pollitt et Bouckaert font d’importantes distinctions quant au maintien ou à la modification des valeurs traditionnelles de services publics.

Within a modernization strategy, leaders can still appeal to traditional public service values, such as career service, probity, equity, equality and so on. In value terms the basic thrust of this approach is that something valuable and worthwhile is being updated and improved—whereas MARKETIZE and, even more MINIMIZE entail the substitution of a substantially different set of values and, by implication, a blaming and discarding of the older set44.

Dwivedi et Gow45 ont fait l’analyse du mouvement du nouveau management public au Canada, qui a culminé avecFonction publique 2000, lancé officiellement par la publication du Livre blanc en 1990. Leur premier constat face à cette réforme est que ceux qui la mettent en œuvre affirment vouloir innover sans abandonner les valeurs traditionnelles. Selon la typologie proposée plus haut, ce serait donc une stratégie de modernisation. Or, Dwivedi et Gow constatent qu’en dépit d’un discours de modernisation, plusieurs des nouvelles valeurs proposées sont en conflit avec les valeurs traditionnelles46. Citant Hall et Plumptre et reconnaissant l’aspect humaniste de la réforme, qui s’exprime dans la valeur accordée aux ressources humaines, ils ne sont cependant pas sans noter l’excès d’optimisme qui se dégage du potentiel rassembleur de l’alignement des valeurs vers les buts de l’organisation.

Once alignment (of values) is achieved, managers are freed from command-and-control type responsibilities. Employees know precisely what they are working toward … and understand generally what will help the organization achieve its goals and what is tangential and counterproductive47.

Donc, les valeurs sont censées avoir un potentiel mobilisateur, mais doivent surtout servir à encadrer et à orienter l’action en lieu et place des traditionnels contrôles bureaucratiques. Cependant, il faut bien voir que la confusion entre les valeurs explicites qui sous-tendent les modes de gestion prescrits par la réforme et la réaffirmation des valeurs traditionnelles de la fonction publique créent pourtant des conditions problématiques, voire paradoxales, pour les fonctionnaires. Dans La Relève, une réforme plus récente au niveau fédéral, et qui porte sur la gestion des ressources humaines, cette même ambiguïté entre continuité et rupture semble persister. C’est d’ailleurs ce qu’on observe dans un discours de la Présidente du Conseil du Trésor. Celle-ci, après avoir affirmé que ce n’est pas la déficience de la fonction publique qui impose une réforme, poursuit d’un même souffle en diagnostiquant de manière explicite le retard de la fonction publique en matière de théories « modernes » de gestion et en comparaison avec le secteur privé.

Par conséquent, lorsqu’il est question de changer notre façon de gérer nos ressources humaines, il importe de souligner que nous ne le faisons pas parce que nous pensons que la fonction publique est déficiente. Nous apportons ces changements pour faire en sorte que nos gestionnaires disposent des outils nécessaires pour maintenir en poste les gens qui y sont et assurer leur perfectionnement, en plus d’attirer le talent dont nous avons besoin pour combler les attentes d’un monde en perpétuelle évolution. Nous effectuons ces changements pour que nos employés puissent être fiers de leur travail et de leurs réalisations et soient heureux de se présenter au travail chaque jour. Nous effectuons ces changements pour veiller à ce que notre fonction publique continue de fournir aux Canadiens et aux Canadiennes des programmes et services de la plus haute qualité.

Rien de tout cela ne peut se faire par le biais du cadre de gestion des ressources humaines existant. Celui-ci est tout simplement désuet, archaïque et complètement déphasé en regard des théories modernes sur la gestion. Il est malheureux que nous ne nous soyons pas penchés plus tôt sur ce qui constitue, à mon avis, la plus importante ressource de tout gouvernement : ses ressources humaines. Aucune industrie de services du secteur privé ne pourrait survivre si elle était aux prises avec un système de ressources humaines comme le nôtre48.

Au Québec, l’enthousiasme des instigateurs de la réforme Pour de meilleurs services aux citoyens, lancée en 2000, est tel que certains commentateurs n’ont pas manqué de faire un parallèle entre l’ampleur des changements proposés ici et ceux de la Révolution tranquille ; comme si la rupture proposée avec le passé semblait presque digne d’une seconde « sortie de la grande noirceur ». Les propos d’André Dicaire, cités ci-dessous par Leduc, ne trompent pas non plus sur l’orientation de la réforme vers l’application des mécanismes du marché : des objectifs clairs, l’accent sur les résultats en termes de « marchandise », et une planification digne d’un plan d’affaires du secteur privé.

C’est un énoncé de politique remarquable. Il reste maintenant à livrer la marchandise. Le gouvernement doit se donner un plan d’affaires : déterminer précisément les objectifs de sa réforme, établir des échéanciers clairs et nommer des responsables qui rendront compte de la bonne marche des opérations49.

Qu’en sera-t-il réellement dans les faits, à l’issue de cette réforme, quand on considère les discours actuels qui, à l’unisson, réclament que l’État joue un rôle plus effacé et fasse une plus grande place aux mécanismes du marché ? Continuité ? Rupture ? Il y a lieu de se questionner sur les fondements de ce virage néolibéral qui menace l’héritage de l’étatisme québécois issu de la Révolution tranquille, critiqué entre autres par Montpetit et Rouillard :

Loin de conclure que le legs institutionnel de la Révolution tranquille ne saurait être bonifié d’aucune façon que ce soit, [nous insistons] plutôt sur la nécessité de souscrire à une logique qui refuse de privilégier l’individu avant la communauté, l’épargne privée avant la dépense publique et qui refuse d’opposer l’État à la société civile50.

Le discours néolibéral dominant qui s’attaque ouvertement à la dimension bureaucratique — au sens weberien du terme — de la mise en œuvre des politiques publiques et de l’administration de l’État nous invite néanmoins à réfléchir à la nécessité de cette bureaucratie, en regard des valeurs collectives qui ont privilégié son développement.

Dès lors que l’on refuse de réduire la bureaucratie à ses seules dysfonctions et effets pervers, au demeurant réels, ne doit-on pas reconnaître que les contraintes juridiques sur lesquelles elle repose sont les meilleures garanties de maintenir l’équité et l’égalité de traitement de tous en qualité de citoyens51 ?

Cette réflexion nous conduit au dernier niveau de notre analyse, où nous questionnerons la transformation visée par les réformes : la réduction de la dimension bureaucratique de l’administration publique.

Un discours de changement radical ?

Résumons d’abord ce que nous avons dit jusqu’ici sur la tendance des discours de réforme, en particulier dans les régimes angloaméricains : les politiciens et leurs alliés dans la haute fonction publique marquent une distance par rapport à leurs administrations, qu’ils blâment publiquement pour les « piètres » performances du passé ; ils visent ainsi à rassurer les citoyens en montrant que la situation est « sous contrôle », et ils promettent et engagent une réforme « en profondeur » qui apportera de façon certaine — puisqu’elle s’inspire des façons de faire du secteur privé — une plus grande efficacité de l’administration publique.

Les stéréotypes bureaucratiques et technocratiques qui ridiculisent le travail des fonctionnaires en le réduisant à l’application bête de règles, à des processus abrutissants qui consistent pour beaucoup à remplir des formulaires ont de quoi blesser ceux qui ont fait de leur dévouement au service public la motivation de leur choix de carrière. C’est ce que montre bien cette citation de Leduc :

Il n’a jamais été dans les mœurs de la fonction publique de se questionner sur son efficacité, sur sa capacité de fournir des services de qualité à la population et sur la façon de les rendre à un moindre coût. Le cadre actuel de gestion, élaboré dans les années 70, s’inspire du respect des processus internes et du renforcement des contrôles du Conseil du trésor et du ministère des Finances. Ce qui importe, ce n’est pas le service que l’on fournit aux citoyens, mais la conformité aux règles et aux normes52.

Cette opposition entre la conformité aux « règles » et la préoccupation pour « le service », c’est, à son comble, la séparation entre la finalité de l’action de l’État et les moyens bureaucratiques. Pourquoi opposer les pratiques bureaucratiques et les valeurs traditionnelles qui sous-tendent l’administration publique ? Ce sont pourtant ces valeurs — l’intégrité, l’équité, la compétence et le professionnalisme, l’impartialité et le respect, ainsi que la prudence et la continuité — qui donnent tout leur sens aux pratiques bureaucratiques, qui constituent en retour le meilleur moyen de les atteindre, tel que nous le rappelaient plus haut Montpetit et Rouillard53. Est-ce que, incapable d’en accepter la « lourdeur » nécessaire et les effets pervers inévitables, on leur préférera des valeurs plus « légères », inspirées du secteur privé, telles que l’efficience et l’efficacité, la flexibilité et l’innovation, le risque et le changement… qui engendreront, comme on peut le constater dans les soubresauts actuels du secteur privé, elles aussi leur lot d’effets pervers ? Peut-être préfère-t-on ignorer ces effets pour l’instant, par crainte de voir se faner la source d’inspiration même des réformes ?

Présenter le « service aux citoyens », ainsi que le fait le titre de la réforme provinciale, comme une mission d’un nouveau type, c’est faire insulte aux fonctionnaires qui sont en place depuis longtemps : ils doivent bien se demander en effet quelles valeurs ils servaient jusqu’à présent54. À l’intérieur de l’administration publique fédérale et québécoise, on constate d’ailleurs une baisse généralisée du moral des troupes55, qui découle des années de réduction d’effectifs et de commentaires méprisants sur la prétendue inefficacité du travail accompli par les fonctionnaires. À défaut de surprendre, cette baisse de moral a de quoi inquiéter. Sur ce point, les discours de réforme (se reporter par exemple aux propos de la Présidente du Conseil du Trésor cités en page 12), tout en insistant sur la nécessité de la mise à contribution de toutes les ressources humaines, ne sont pas exempts de paradoxes. Ces discours, empreints de mépris des pratiques du passé, se voudraient en même temps mobilisateurs pour ces mêmes personnes qui devront, une fois de plus, mettre l’épaule à la roue du changement.

Plus encore, on entend actuellement parler d’un mandat qui incomberait à la « relève », puisque les jeunes, qui vont entrer massivement dans la fonction publique, seraient censés y apporter le dynamisme de leur jeunesse pour favoriser le changement56. Par conséquent, on assiste, à l’intérieur des organisations comme dans la société en général d’ailleurs, à l’exacerbation d’un conflit de génération, que l’on exploite abusivement sans se préoccuper des effets que cela peut avoir sur le plan humain, et sans tenir compte des pertes que cela entraîne sur le plan de l’expérience et même d’une certaine sagesse (qui accompagne souvent, fort heureusement, le vieillissement). Sur ce point, il est intéressant de constater que l’on nie la dimension historique de cette situation générationnelle, préférant la camper dans une dynamique ahistorique de changements de valeurs rendus nécessaires par une rhétorique baignant dans les concepts aussi flous et ambigus que la nouvelle société du savoir, la mondialisation et le nouveau millénaire. Visiblement, le mythe du progrès a la vie dure, et particulièrement quand les temps sont difficiles sur le plan politique : plutôt que de se questionner de façon sérieuse, on préfère souvent alors donner l’impression d’un avancement ou d’un progrès57.

Par ailleurs, les discours symboliques de réforme comportent une ambivalence majeure. D’une part, on tente de ranimer la ferveur des fonctionnaires face au caractère distinctif et noble du service public afin de promouvoir l’embauche d’une relève et de concurrencer le secteur privé sur ce terrain ; d’autre part, et c’est là le paradoxe, on soutient que ce sont les emprunts aux modes de gestion du secteur privé qui mobiliseront les fonctionnaires.

Les primes au rendement58, par exemple, sont une pratique empruntée au secteur privé dans le but de susciter l’engagement du personnel envers les résultats59. Associée à la liberté accrue dans les moyens d’atteindre des résultats, cette pratique constitue une source de dérapages potentiels inquiétants où la fin peut justifier les moyens, alors que ceux-ci perdent leur signification propre. On ne fait pourtant jamais mention de ce danger quand on vante cet incitatif incontournable pour accroître la performance dans le cadre de la réforme de l’administration québécoise.

N’y a-t-il pas une contradiction évidente à vouloir ranimer les valeurs propres à la vocation du service public en mettant l’emphase sur la compétition et sur l’appât du gain plutôt que sur la coopération et l’esprit de service ? On assiste à l’intérieur de l’administration publique au phénomène que nous avons décrit plus haut dans la société en général : on encourage l’intérêt particulier au détriment de l’intérêt collectif. Le paradoxe de l’emprunt aux approches du secteur privé pour raviver la spécificité du service public a donc de quoi faire sourciller le plus confiant des optimistes. L’expérience passée de multiples réformes, l’habitude qu’ont les fonctionnaires de subir des changements de discours et de cap au lendemain des élections ou des remaniements ministériels, de même que le taux de roulement élevé des hauts fonctionnaires, ont depuis longtemps fondé la nécessité — probablement salutaire au demeurant, quoi que l’on puisse en dire de ses effets — d’une résistance au changement en faveur de la continuité. En ce sens, on peut probablement affirmer que l’administration publique est composée de gens qui sont enclins au scepticisme face à toute démarche de changement. Les fonctionnaires sont probablement aussi, pour les mêmes raisons, habitués à lire entre les lignes des énoncés politiques et des grandes phrases qui se veulent mobilisatrices et rassembleuses. Les conditions sont donc effectivement propices à un glissement du scepticisme vers le cynisme. À force de se retrouver régulièrement dans les mêmes situations et devant les mêmes discours, on finit par devoir choisir : les discours de réforme sont-ils le fruit de l’hypocrisie ou de l’innocence ? Et, peu importe la réponse, cela peut conduire au cynisme. Selon Arpin,

[l]es fonctionnaires sont devenus « cyniques » face aux initiatives des gouvernements. Ça fait des années qu’ils entendent parler d’amélioration des services aux citoyens, de modernisation du cadre de gestion et ils n’y croient pas vraiment. Ils ont la conviction que ça ne se fera pas. […] Ça ne peut fonctionner que par la mobilisation des équipes, des ministères. Et pas une mobilisation autour d’une philosophie de gestion, mais autour des projets. Vous ne faites pas adhérer facilement des gens qui ont 20 ans d’expérience à une philosophie nouvelle de gestion. Vous les faites adhérer à des projets. Et je le dirai toujours, jusqu’à ma mort, les capacités de création, d’innovation et de production des employés de la fonction publique sont impressionnantes60.

Ce commentaire d’un haut fonctionnaire nous permet d’expliciter en quoi l’espoir que les jeunes permettront de concrétiser la réforme61 renie la valeur des expériences et des compétences de ceux qui sont en place. Vu le synchronisme de la réforme et de l’« exode » que s’apprête à vivre la fonction publique québécoise62, les discours de réforme exploitent et exacerbent en quelque sorte un conflit intergénérationnel dont les fonctionnaires en poste font les frais : ceux qui ont participé à la construction et au fonctionnement de l’État dans le passé sont présentés comme une source de résistance au changement. Par ailleurs, ce commentaire met également l’accent sur la nécessité d’appréhender la réalité humaine et le changement à partir des contextes locaux plutôt qu’au niveau des philosophies de gestion (bien souvent déguisées en discours politiques).

Continuité et rupture

Entre continuité et rupture, donc, la confusion règne et affecte le travail des fonctionnaires. Par exemple, la flexibilité tant escomptée à l’issue des réformes administratives est fondée sur l’initiative des fonctionnaires dans l’exercice de leurs fonctions ; n’est-il pas problématique, alors, que ces initiatives doivent être commandées d’en haut, par décret63 ? S’il est une injonction paradoxale, c’est bien celle de recevoir l’« ordre » de prendre des initiatives, de participer, ce que l’on retrouve dans les discours sous le thème très présent de l’habilitation (empowerment). En pareil contexte, la seule façon d’exercer réellement son pouvoir de prendre des initiatives serait de n’en rien faire! C’est le sens de ce commentaire, fait par un observateur à la suite du dépôt de l’avant-projet de loi détaillé du gouvernement du Québec et avant les consultations censées éclairer la loi sur la réforme de l’administration publique.

L’exercice qui est mené par le gouvernement est relativement autoritaire. […]. [L]e choix du Conseil du trésor de pondre un avant-projet de loi avant la tenue des consultations publiques avec les gestionnaires et les employés de la fonction publique dénote l’approche « autoritaire » adoptée par les dirigeants politiques dans cette opération de modernisation de l’appareil administratif de l’État. Devant un geste d’autorité, notamment dans un contexte général qui n’est pas favorable à un grand bouleversement, les gens plient l’échine, ils font le dos rond et n’embarquent pas nécessairement64.

Sur ce point, des études effectuées sur des réformes des services publics orientées vers les méthodes de l’entreprise privée ont montré que les fonctionnaires peuvent résister aux initiatives de changement quand il existe un écart de compatibilité trop important entre la situation que l’on veut modifier et la proposition de changement65.

Du contrôle à l’habilitation

Parler de cynisme à l’intérieur de la fonction publique nous entraîne inévitablement sur la piste glissante du procès d’intention. Précisons clairement que notre propos porte d’abord sur l’ambivalence présente dans les discours de réforme ; notre but n’est pas d’accuser de mauvaise foi ou de mensonges les gestionnaires ou les politiciens. Par exemple, en dépit des bonnes intentions sous-jacentes, le leitmotiv de l’« habilitation » a été reconnu comme un des éléments les plus critiques de la réforme.

  1. Edwards résume ainsi la thèse de base de la FP 2000 : « une fonction publique libérée d’entraves excessives et appuyée par des systèmes administratifs rationalisés » aurait un meilleur rendement. FP 2000 cherchait clairement à changer la façon dont les fonctionnaires concevaient leurs rôles. Conformément aux propos tenus par les grands gourous de la gestion de l’heure, les fonctionnaires étaient encouragés à se préoccuper davantage des résultats que des règles. Ils devaient innover davantage, axer leurs efforts sur le service et être plus soucieux des personnes dans leur gestion du travail. FP 2000 était alimentée par la promesse de l’habilitation66.

Les gestionnaires, il faut le reconnaître, sont parfois inconscients de leur ambivalence par rapport au contrôle. Vus sous cet angle, les discours sur la gestion participative, par exemple, seront perçus comme des paroles sans fondement par les employés si ceux-ci constatent, dans les activités quotidiennes, que les principes mis de l’avant n’ont en rien modifié la culture hiérarchique d’autorité et de contrôle qui prédomine. Il semble qu’en réaction à un autoritarisme qui a longtemps prévalu en gestion, la direction soit devenue suspecte et que la participation soit passée dans l’idéologie managériale comme un gage de bonne conscience67. Face à cette ambivalence entre le contrôle, issu de valeurs traditionnelles de la bureaucratie, et les formes de gestion participatives dont sont empreints les nouveaux discours — habilitation, initiative, risque —, on peut donc voir le détachement cynique comme une défense psychologique68. Soulignons d’ailleurs le rôle stratégique qui est accordé aux technologies de l’information dans l’implantation des réformes. Leur contribution à la transformation des processus de contrôle et au déplacement du pouvoir se marie très paradoxalement à la volonté d’assouplissement et de « débureaucratisation », puisque, sous le couvert légitime du progrès et de la quête d’efficacité, les nouveaux systèmes d’information et de communication offrent des possibilités de contrôle qui étaient impossibles auparavant. Il est de plus en plus évident qu’on assiste à une résurgence du taylorisme qui, sous de nouveaux habits69, atteint de plein fouet le secteur des services publics sous l’impulsion des réformes. Basée sur les flux de travail et la fragmentation des tâches au profit de l’efficience, l’introduction des nouveaux systèmes d’information entraîne de surcroît très souvent une déqualification du travail — puisque c’est maintenant le système qui « possède » l’expertise — et ce, malgré les discours parallèles et omniprésents de valorisation des ressources humaines.

Par ailleurs, même quand les employés se conforment aux nouveaux discours et aux nouveaux modes de gestion et de prestation de services, cela n’empêche pas l’apparition du cynisme. Au contraire, selon Murphy et MacKenzie Davey :

Employees may submit to managers’ assaults of cultural control, but may also resist them by developing subcultures and counter-cultures, expressing cynicism and detachment at managerial attempt to whip up commitment and enthusiasm70.

En ce sens, quitte à être à contre-courant, nous croyons que l’obligation explicite de respecter un certain nombre de règles bureaucratiques — et encore davantage si elles ont un sens qui est peut-être à redécouvrir — est une approche de gestion plus honnête envers les fonctionnaires et moins dommageable que de les sommer d’exercer une participation ou de prendre des initiatives. Surtout quand on sait que, peu importe si les employés prennent ou non ces « initiatives », ils seront blâmés d’une manière ou d’une autre. C’est en effet ce qu’insinue la ministre Robillard :

Le régime actuel fait peu confiance aux gestionnaires et les étouffe au moyen de processus et de règles désuètes. Nous devons les encourager et leur donner les outils nécessaires pour qu’ils puissent prendre leurs propres décisions à l’égard de leurs employés.

Elle ajoute, du même souffle, réagissant aux craintes anticipées de favoritisme que l’assouplissement des règles suscite :

Je tiens à être claire : une telle attitude ne sera pas tolérée. En d’autres termes, ce sera tolérance zéro ! Même si nous croyons fermement qu’il importe de confier davantage de responsabilités aux gestionnaires et de faire confiance à leur capacité de faire un bon travail, nous mettons également en place des cadres de reddition de comptes et des balises pour faire en sorte que l’embauche d’une nouvelle personne soit d’abord et avant tout basée sur ses compétences71.

Il existe déjà des zones de discrétion dans le travail des serviteurs publics. Pourquoi ne pas les reconnaître et leur donner une place appropriée dans les modes de fonctionnement plutôt que d’en imaginer de nouvelles qui, dans les faits, n’en sont tout simplement pas ? En soi, cela serait déjà une réforme louable des pratiques administratives, et un signe de reconnaissance face aux employés qui utilisent leur jugement pour enrichir leur contribution au service public. Ne soyons pas naïfs : les règles et les procédures engendrent des abus malheureux ; mais, pour paraphraser Churchill, demandons-nous si la bureaucratie n’est pas le pire mode d’organisation pour la gestion et la prestation de services publics… à l’exception de tous les autres !

Conclusion

Dans cet article, nous avons d’abord analysé en quoi le cynisme envers la fonction publique est symptomatique d’une contradiction qu’on observe dans le rôle du politique. Alors que le politique est censé définir des projets de société, les discours de réforme actuels — qui ont pour objectif de rétablir la confiance des électeurs envers les institutions — accusent à tort l’administration publique et se réfugient dans un pragmatisme qui ignore et renie son appartenance idéologique.

Nous avons ensuite tenté de montrer que la mise en œuvre de ces réformes génère dans la fonction publique de l’ambivalence vis-à-vis l’exercice du pouvoir et l’autorité hiérarchique. Ceux qu’on exhorte à s’« habiliter » s’en rendent compte, et la réaction que cela entraîne est contraire à celle qui est visée, c’està-dire qu’on assiste à la démobilisation des « ressources humaines » et au retrait dans un certain cynisme comme ultime façon de contrecarrer cette forme de « mobilisation forcée ».

« Culte de l’efficience », prédominant dans les discours de réforme au détriment des valeurs et du sens de l’État72 ; concurrence ouverte entre les secteurs public et privé pour la prestation des services et la gestion (y compris la gestion du personnel, le recrutement et la rétention de la relève) ; envahissement de la logique de consommation et de l’intérêt personnel, face à celle du service public, de la citoyenneté et du bien commun : tous ces éléments que nous avons analysés ici concourent à miner tant la dimension symbolique et identitaire de l’État que son rôle social. Le cynisme actuel, tel que nous l’avons défini dans ce texte, est, croyons-nous, un signe de la sensibilité à certaines incohérences entre discours et volontés individuelles et collectives, incohérences qui sont difficilement acceptables pour les citoyens et les fonctionnaires.

Que l’on soit politicien, haut fonctionnaire ou gestionnaire, ou même encore professeur de gestion, le cynisme nous interpelle. Il nous indique que l’on ne peut nier la dimension éminemment politique de ces fonctions sans faire insulte à l’intelligence des gens, surtout quand on fait du même coup paradoxalement appel à cette intelligence pour relever les nouveaux défis qui se présentent dans la gestion des services publics. Par exemple, le débat actuel sur la nécessité d’encadrer le comportement des fonctionnaires pour faire contrepoids à la débureaucratisation en cours

fait écho aux questions soulevées dans ce texte. Dans les modèles de gestion actuels, on constate une transition entre l’exercice ouvert de l’autorité bureaucratique (rationnelle-légale) vers des modes plus subtils (mais non moins instrumentaux) du contrôle de la culture organisationnelle et du contrôle de l’éthique individuelle. Cette tentative d’uniformiser non plus seulement les comportements des gens mais aussi leur pensée, leurs sentiments et même leur âme suscite une résistance cynique importante.

Questionner la légitimité du pouvoir, sous quelque forme qu’il s’exprime, est à la fois un acte d’intelligence et de sensibilité. Questionner l’autorité — et éprouver un scepticisme et même du ressentiment envers celle-ci parce que l’on répugne à se soumettre — est toutefois plus aisé que de remettre en question des vertus et des valeurs. Qui, en effet, peut être contre la vertu — qui, pourtant, a maintes fois servi à légitimer le pire ? Du scepticisme au cynisme s’inscrit le passage d’un questionnement légitime — et sain en régime démocratique et en gestion — à un sentiment de trahison digne de ce nom. Le cynisme dérange, parce qu’il nous prive de nos prétentions. Le cynisme, tout compte fait, nous dérange mais nous tient éveillés.

 

J’aimerais remercier Éric Montpetit, Geneviève Bouchard, Gladys Symons et Daniel Lozeau pour leurs commentaires enrichissants ainsi que les réviseurs qui m’ont fourni des avis pertinents pour améliorer ce texte.

  1. Un tour d’horizon des publications de l’hebdomadaire The Economist ces dernières années indique que ce phénomène est assez répandu, notamment en Grande- Bretagne, où le premier ministre Tony Blair lui-même dénonce ouvertement le cynisme et l’apathie des citoyens et les prend comme cibles de l’action politique. Voir, par exemple, dans le numéro du 30 septembre 2000 : « Confidence or cynicism? That is Tony Blair’s choice for Britain, but it is also Britain’s choice about Tony Blair ».
  2. En se basant sur l’évolution du phénomène durant les 25 dernières années, et malgré l’aspect généralisé — et à considérer avec sérieux — de la dégradation de la con- fiance des citoyens qu’ils observent dans plusieurs pays (dont le Canada) à démocratie trilatérale, Putnam et al. (2000) n’en concluent pas cependant que la démocra- tie est menacée au sens où l’annonçaient Crozier, Huntington et Watanuki (1975) dans The Crisis of Democracy. Dans l’ensemble, ils constatent une hausse de l’adhésion aux valeurs démocratiques et sont opti- mistes quant à l’enracinement de ces valeurs en pro- fondeur sur la base de la stabilité des 50 dernières années.
  3. Dwivedi et Gow (1999, p. 149-150) relèvent les craintes exprimées par l’Alliance canadienne de la fonction publique quant à la déqualification des emplois à la suite de l’accroissement du recours à la contractualisa- tion. Au sujet des relations et de l’interface entre les organismes de l’État et les contractuels, quoique dans le contexte américain, voir aussi Garvey (1993).
  4. En ce sens, le scepticisme marque l’entrée dans la modernité, par la séparation de l’Église et de la science, la première étant sous le joug de la foi et la seconde faisant l’éloge du doute. En parallèle, la sépa- ration de l’Église et de l’État fonde le passage d’une autorité basée sur la tradition à une autorité rationnelle-légale sur laquelle repose la bureaucratie.
  5. Durozoi et Roussel (1990, p. 299).
  6. Mourral et Millet (1995, sous « cynisme »).
  7. L’expression « rationnel-légal » provient de Max Weber. Voir Dickerson, Flanagan et Nevitte (1995). Ce dernier associe l’autorité bureaucratique rationelle- légale aux éléments suivants :une autorité appartenant aux bureaux de l’État plutôt qu’aux individus ;
    des règles impersonnelles et formelles ainsi que des réglements légalement établis ;
    des documents écrits ainsi que des décisions et des actions enregistrées ;
    la formation spécialisée et les critères d’embauche ;
    un salaire fixe déterminé selon la position hiérarchique ;
    fonctionnaire de carrière ;
    une vocation (chaque bureau a son propre champ de compétence) ;
    et le contact libre (basé sur l’expertise technique et les qualifications). [Traduction libre]
  8. Encyclopaedia universalis, corpus 6, sous « cynisme ».
  9. Évidemment, le cynisme peut aussi servir d’alibi au refus de l’engagement ; il est alors, contrairement à ce que nous proposons ici, secondaire à ce refus, et constitue une rationalisation a posteriori qui sert davantage à cacher ses intentions qu’à se défendre ou à se protéger.
  10. La perspective psychodynamique est une approche de la psychanalyse qui, contrairement à l’approche freu- dienne, n’est pas fondée sur la structure psychique et les stades de développement à franchir, mais plutôt sur des mécanismes psychiques fondamentaux qui demeurent présents durant toute la vie et peuvent être (ré)activés par des événements et des expériences. L’école kleinienne des relations d’objet fait partie de cette approche.
  11. Certaines recherches appuient l’idée que, dans des secteurs professionnels de services comme l’éducation et la santé, les professionnels ayant un enthousiasme et un idéal de service élevés sont susceptibles de vivre des déceptions marquées et donc, pour se protéger, de devoir réduire leurs aspirations et leur engagement afin d’être capables de faire leur travail dans des conditions où ils n’ont pas l’impression de pouvoir avoir l’impact qu’ils voudraient sur la qualité du service. Voir Miech et Elder Jr. (1996) ainsi que Cherniss (1991).
  12. Inglehart (1997).
  13. Inglehart (1997, p. 78-79).
  14. Inglehart (1997, p. 87).
  15. Nous prenons pour exemple l’invitation faite par Mongeau (1998) à une transformation vers un mode de vie qui contraste avec celui qu’encourage la société de consommation.
  16. Zemke (2000, p. 101-102, 107-108).
  17. Pour une analyse en profondeur des changements de valeurs apparus dans les années 1980 au Canada, voir Nevitte (1996).
  18. Voir O’Neil (2001)
  19. Putnam et al. (2000).
  20. Gow et Guertin (1996-1997).
  21. Dwivedi et Gow (1999, p. 146).
  22. Inglehart (1997, p. 178-179).
  23. Propos de Roland Arpin, directeur du Musée de la civilisation, rapportés par Leduc (1999. p. Z5). M. Arpin est associé à plusieurs réformes administra- tives au Québec. Il a occupé les fonctions de sous- ministre adjoint à l’Éducation et aux Affaires cul- turelles, puis celle de secrétaire du Conseil du trésor.
  24. Stein (2001).
  25. À propos des différentes relations entre les citoyen et l’État, le texte de la réforme fédérale dit : « […] fournir aux clients, c’est-à-dire aux personnes qui bénéficient d’une initiative du gouvernement du Canada, quelle qu’elle soit, un service efficace et adapté à leurs besoins. » Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (2000, p. 9).
  26. Schneider et Ingram (1997, p. 81).
  27. Aucoin (1995, p. 202).
  28. Aucoin (1995, p. 199).
  29. Symons et Deschênes (2000, p. 8).
  30. Symons et Deschênes (2000, p. 11).
  31. Aucoin (2001).
  32. Leduc (1999, p. Z2).
  33. Pollitt et Bouckaert (2000).
  34. Leduc (1999, p. Z2).
  35. Pierre (1995, p. 3), cité dans Pollitt et Bouckaert (2000, p. 134).
  36. Sur ce point de l’avantage politique tiré des réformes, Aucoin (2001) insiste pour distinguer la réforme cana- dienne qui, la classe politique n’y voyant pas d’intérêt saillant, aurait été le fruit « d’une initiative conçue et menée entièrement par la fonction publique » dans le but de « laisser les gestionnaires gérer ». Dans les autres régimes de type Wesminster, la reddition de comptes était centrale et visait à obliger justement les gestionnaires à mieux gérer leurs ressources et à résoudre le « problème bureaucratique » faisant obsta- cle au plein exercice du leadership politique.
  37. Pollitt et Bouckaert (2000, p. 136).
  38. Propos d’André Dicaire, rapportés par Leduc (1999, p. Z3). Le texte entre crochets a été ajouté aux propos d’André Dicaire par Gilbert Leduc. M. Dicaire fait par- tie de la fonction publique québécoise depuis 30 ans. Il a occupé plusieurs postes clés tels que sous-ministre au ministère de la Santé et des Services sociaux et secrétaire du Conseil du trésor. Il est présentement secrétaire général du Conseil exécutif.
  39. Symons et Deschênes (2000), sur ce point, appuient le contraste entre la rationalité économique et la rationa- lité substantive selon Weber.
  40. Au Québec, la Loi sur l’imputabilité des sous-ministres et des dirigeants des organismes publics a été adoptée en 1993 et modifiée en 1995. Au fédéral, la reddition de comptes s’applique depuis 1986.
  41. Pollitt et Bouckaert (2000, p. 137).
  42. Pollitt et Bouckaert (2000, p. 136).
  43. Notons qu’en tant que stratégie de réforme, le concept de modernisation est employé par ces auteurs dans un sens commun proche de l’idée d’« amélioration » et qu’il ne renvoie pas au concept de modernisation tel qu’il a été utilisé pour caractériser la Révolution tranquille, alors qu’il s’agissait de faire passer l’État à l’ère de la moder- nité, notamment par la séparation du politique et du religieux et par le passage à l’autorité rationnelle-légale.
  44. Pollitt et Bouckaert (2000, p. 180)
  45. Dwivedi et Gow (1999).
  46. Voir leur analyse détaillée des valeurs exprimées dans différents rapports des groupes de travail de Fonction publique 2000, Dwivedi et Gow (1999, p.142).
  47. D. Hall et T. Plumptre (1991). « New Perspectives on Training, Report Prepared for the Training and Development Task Force », PS 2000, Ottawa, cité dans Dwivedi et Gow (1999, p. 144).
  48. Robillard (2002).
  49. Propos d’André Dicaire, rapportés par Leduc (1999, p. Z3).
  50. Montpetit et Rouillard (2001, p. 139).
  51. Montpetit et Rouillard (2001, p. 137).
  52. Leduc (1999, p. Z2).
  53. Montpetit et Rouillard (2001).
  54. Murphy et MacKenzie Davey (2002) démontrent que des réformes qui s’appuient sur l’affirmation de valeurs tri- viales sont, par rapport à leur potentiel mobilisateur espéré, démoralisantes pour le personnel.
  55. Par exemple, voir Gouvernement du Canada (1999).
  56. Leduc (1999, p. Z5).
  57. Murphy et MacKenzie Davey (2002).
  58. Pour un aperçu des pratiques de rémunérations variables en fonction du rendement au fédéral, voir « Lignes directrices — Programme de gestion du rendement des premiers dirigeants de sociétés d’État » à l’adresse sui- vante : http://www.pcobcp.gc.ca/default.asp?Language= F&Page=PCOsSecretariats&Sub=mpsp&doc=pmp_hcc_gu idelines_f.htm
  59. On peut également s’étonner que des conseillers en ressources humaines invitent les compagnies privées qui cherchent des moyens de garder leur personnel à libérer leurs meilleurs employés pour leur permettre de con- tribuer bénévolement à une cause qui leur tient à cœur, puisque ceux-ci ne se contenteraient guère de ne tra- vailler que pour l’argent ! Whiters (2001).
  60. Propos de Roland Arpin, directeur du Musée de la civili- sation, rapportés par Leduc (1999, p. Z5).
  61. Leduc (1999, p. Z5).
  62. Comité de travail sur l’intégration des jeunes à la fonction publique québécoise (2001).
  63. Les instigateurs des réformes insistent sur l’importance des ressources humaines et implorent les employés de s’y engager pour en garantir la réussite ; pourtant, les réformes ont été initiées, au fédéral comme au provin- cial, par une démarche législative à laquelle ces mêmes « ressources » n’ont pas été invitées à participer. Dwivedi et Gow (1999), pour le fédéral ; voir Arpin cité dans Leduc (1999, p. 19) dans le texte pour le provincial.
  64. Propos de Roland Arpin, directeur du Musée de la civili- sation, rapportés par Leduc (1999, p. Z5).
  65. Lozeau et al. (2002).
  66. M. Edwards est un ancien directeur-gestionnaire de Fonction publique 2000. Clark (2001).
  67. Lapierre (1998).
  68. Murphy et MacKenzie Davey (2002).
  69. Duval (1996).
  70. Murphy et MacKenzie Davey (2002, p. 19).
  71. Robillard (2002).
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