Le gouvernement canadien s’est fixé un programme de changement ambitieux. La transformation de ces intentions audacieuses en résultats concrets dépendra grandement de la réussite de la mise en œuvre des politiques et des programmes. D’après notre expérience, les gouvernements canadiens récents ont rencontré des difficultés avec les mécanismes de mise en œuvre. Trop souvent, ils n’ont pas réussi à atteindre les objectifs politiques qu’ils s’étaient fixés, ce qui a entraîné des retards, une augmentation des coûts, des inefficacités et des controverses publiques.
Nous nous concentrons sur deux facteurs à l’origine de cette situation. D’un côté, au moment de prendre des décisions de politiques publiques, le gouvernement fédéral n’a pas réussi à prendre en considération les exigences relatives à leur mise en œuvre. De l’autre, les processus internes actuels génèrent une complexité, des retards et des frictions inutiles.
Soyons clairs : cela n’est pas dû à un manque d’efforts. Les fonctionnaires s’attellent à la mise en œuvre avec diligence et rapidité, souvent sous la pression d’un conseil des ministres particulièrement impatient.
La question n’est pas non plus de savoir si la fonction publique est capable de relever des défis de mise en œuvre très complexes. Le passé regorge d’exemples de mise en œuvre rapide et réussie dans des situations de crise, telles que la pandémie de COVID-19 et la crise financière mondiale de 2008. Une exécution dans les délais est possible lorsque les enjeux de mise en œuvre sont mis au premier plan (Breton et al., 2024 ; Jean et Jahn, 2021 ; Lindquist, 2022). Durant la pandémie de COVID-19, certaines innovations et simplifications des processus ont été pérennisées, d’autres ont été conservées avec des modifications et d’autres encore ont été codifiées pour pouvoir être réappliquées en cas de future crise.
Le problème réside dans le fait que les fonctionnaires évoluent dans un cadre réglementaire inutilement complexe et qui a horreur des prises de risque. De plus, les acteurs politiques ne disposent pas d’un portrait adéquat des enjeux de mise en œuvre au début du processus décisionnel. Ces facteurs peuvent amener les décideurs à s’engager dans une direction qui présente une grande quantité d’obstacles.
Des enseignements sur l’amélioration des résultats de mise en œuvre peuvent être tirés de l’expérience des gouvernements provinciaux et de ceux d’autres pays utilisant le système de Westminster ainsi que du gouvernement fédéral durant des périodes de crise. Notre point de vue fondamental est simple : les considérations relatives à la mise en œuvre doivent être au cœur de toute prise de décision politique.
Bien entendu, l’amélioration des processus ne sera jamais une panacée ni une garantie de succès. Les acteurs politiques déterminent souvent l’objectif, le calendrier et la structure des politiques publiques en fonction de considérations qui relèvent du domaine de la communication. L’essentiel est de s’accorder sur l’idée que toute annonce n’est que le début du processus et que c’est en fin de compte la réussite de la mise en œuvre qui servira à évaluer le gouvernement. Les tensions entre les décisions politiques et les réalités de leur mise en œuvre entraînent des coûts considérables, tant directs qu’en matière d’occasions ratées, tout en alimentant la frustration chez les ministres et les fonctionnaires. L’ensemble de ces coûts rend le statu quo difficile à défendre.
De nombreuses idées en lien avec les politiques publiques prennent forme en dehors des processus internes du gouvernement. Les campagnes électorales fédérales comportent de plus en plus d’engagements détaillés dans les programmes électoraux. Ces engagements présentent fréquemment non seulement les actions que le gouvernement envisage de mener, mais aussi les moyens qu’il compte utiliser, les ressources nécessaires et les échéances attendues. Les acteurs politiques qui élaborent ces programmes ont généralement peu d’expérience en matière de mise en œuvre et ne participent pas non plus directement à la réalisation de leurs propositions. Aucun PDG du secteur privé n’annoncerait le lancement d’un nouveau produit majeur sans consulter ses ingénieurs et ses responsables des opérations sur la meilleure façon de le concevoir et dans quels délais. Or, c’est pourtant de plus en plus souvent ce qui se passe avec les engagements de campagne.
Concrètement, les intentions politiques peuvent être contrecarrées ou retardées par des facteurs que les auteurs des programmes ne peuvent pas prévoir depuis leur point de vue extérieur. Citons, par exemple, les limites des systèmes informatiques et de gestion de l’information existants ainsi que les contraintes juridiques, telles que les restrictions constitutionnelles et les engagements commerciaux contraignants.
L’approche actuelle est source de frustration considérable au sein du gouvernement lorsqu’il arrive au pouvoir et que ses engagements se heurtent aux réalités des systèmes en place. Il n’est pas rare d’entendre les politiciens dire que, s’ils avaient su telle ou telle chose, ils seraient engagés dans une approche différente. En effet, étant donné que les gouvernements ont tendance à s’accrocher à leurs engagements, les projets annoncés seront effectivement mis en œuvre. Cependant, ils seront souvent entachés de coûts et de risques plus élevés qu’ils ne l’auraient été si les politiciens avaient eu accès aux informations nécessaires au préalable.
Les partis politiques canadiens n’ont actuellement pas la possibilité de consulter la fonction publique sur leurs projets d’engagements de campagne. Bien que le Bureau du directeur parlementaire du budget dispose d’un mandat permettant aux partis politiques de consulter indirectement la fonction publique sur les questions d’évaluation des coûts, il n’est pas autorisé à évaluer la faisabilité des propositions. Pourtant, l’Australie dispose depuis 1976 de lignes directrices autorisant des consultations confidentielles avec la fonction publique sur les questions de mise en œuvre liées aux politiques potentielles (Coombs, 1976). Leurs lignes directrices sur les conventions relatives aux transitions (Guidance on Caretaker Conventions), adoptées pour la première fois en 1987, permettent aux partis politiques d’écarter les propositions irréalisables ou d’en modifier la conception avant de les annoncer, ce qui offre de meilleures chances de réussite dans la mise en œuvre (Department of the Prime Minister and Cabinet, 2024).
L’objectif n’est pas d’impliquer les fonctionnaires dans des questions partisanes ou politiques, mais simplement d’offrir aux acteurs politiques une occasion précoce de prendre connaissance des facteurs clés susceptibles d’influencer la réussite de la mise en œuvre. Le gouvernement canadien devrait adopter une approche semblable à celle du gouvernement australien.
Les décisions politiques impliquent à la fois les différents ministères et la supervision des organismes centraux. Toute initiative nécessitant un changement de politique ou de réglementation approuvé par le Conseil des ministres est d’abord soumise à l’examen du personnel interne du ministère concerné. Le ministère des Finances, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et le Bureau du Conseil privé exercent également une supervision.
En règle générale, les politiques sont approuvées dans le cadre du processus décisionnel du Conseil des ministres ou du processus budgétaire. Bien que les principaux facteurs financiers liés à une initiative soient communiqués au Conseil des ministres, la décision repose généralement sur des objectifs stratégiques, politiques et communicationnels globaux. L’étape relative aux politiques est ensuite suivie d’un examen plus détaillé par un groupe particulier de ministres au sein du Conseil des ministres : le Conseil du Trésor. L’organisme qui agit comme l’appareil administratif du Conseil du Trésor, le SCT, participe à l’examen en fournissant des informations sur les ressources humaines, financières et technologiques. S’ensuit un échange de questions-réponses entre les ministres membres du Conseil du Trésor et les responsables du SCT. L’examen prend également en compte les informations fournies par le ministère qui avait d’abord soumis l’initiative à l’étude.
D’après notre expérience, les ministres membres du Conseil du Trésor peuvent être surpris par les contraintes importantes qui apparaissent lors de cet examen plus approfondi. En particulier, le temps et la planification minutieuse nécessaires à la mise en œuvre des technologies de l’information, aux approvisionnements et à la réussite des négociations avec les partenaires de mise en œuvre provinciaux, municipaux et du secteur privé peuvent conduire à des attentes non satisfaites, tant aux yeux des ministères que de la population.
L’Ontario aborde ce même processus décisionnel selon un ordre différent. Les propositions de politique sont d’abord soumises à un sous-comité du Conseil des ministres pour un aval initial ou préliminaire. Le Conseil du Trésor du Conseil des ministres procède ensuite à un examen plus détaillé des implications budgétaires et en matière de ressources. L’approbation finale se fait au niveau du Conseil des ministres, les ministres pouvant examiner à la fois les rapports du sous-comité du Conseil des ministres et ceux du Conseil du Trésor du Conseil des ministres.
L’Australie intègre la conception des programmes et la garantie de leur mise en œuvre dans le processus de soumission au Conseil des ministres et au budget. Le secrétaire du Conseil des ministres est habilité à rejeter les propositions qui ne contiennent pas toutes les informations dont le Conseil des ministres a besoin pour évaluer les défis liés à la mise en œuvre d’une proposition. Aucun processus ultérieur du Conseil du Trésor n’est prévu.
Ces deux modèles offrent aux décideurs du Conseil des ministres une vision globale à la fois de l’intention politique et des besoins en matière de délais, de ressources et de partenariats nécessaires à une mise en œuvre réussie. La mise en commun des examens du Conseil des ministres et du Conseil du Trésor impose une certaine discipline tant au niveau du calendrier que du volume d’informations nécessaires à la prise de décision, ce qui favorise la synthèse et la clarté pour les ministres.
Le gouvernement fédéral devrait adopter l’un de ces modèles afin de garantir que les questions opérationnelles et de mise en œuvre soient prises en compte dès le début du processus décisionnel du Conseil des ministres.
Toutes les décisions ne passent pas par le Conseil des ministres. Un premier ministre peut choisir de prendre lui-même des décisions sur des dossiers clés — par préférence ou par nécessité en cas de crise, comme la pandémie de COVID-19. Ce modèle peut accroître les risques liés à la mise en œuvre en limitant les possibilités pour le ministre responsable ou les fonctionnaires du ministère disposant d’une expertise opérationnelle de faire part de leurs préoccupations. Dans ces cas, il est particulièrement crucial que les considérations opérationnelles occupent une place prépondérante dans les conseils fournis au premier ministre. Idéalement, le ministre responsable du dossier et les responsables du ministère devraient informer directement le premier ministre sur ces questions.
Quelle que soit l’instance politique à laquelle la décision stratégique est prise, notre recommandation principale est que ces décisions doivent s’appuyer sur des informations relatives au processus de mise en œuvre. Cela inclut des conseils sur la marche à suivre exacte, le calendrier, les coûts et l’atténuation des risques associés à chaque option envisagée.
Le Conseil du Trésor et son secrétariat sont des institutions de contrôle chargées de superviser les dépenses fédérales, de définir les politiques administratives et de garantir la reddition de comptes concernant les fonds publics. En collaboration avec son institution sœur, le ministère des Finances, le SCT a généralement rempli ce rôle en exerçant une fonction de remise en question à l’égard des demandes des ministères. Une grande partie de l’examen effectué par le SCT porte sur la vérification détaillée des nouvelles demandes ministérielles. Les experts du SCT analysent en profondeur les coûts, les besoins en ressources humaines, les modalités des programmes, les besoins en matière de marchés publics et d’autres facteurs permettant la mise en œuvre des politiques. L’aversion au risque n’est pas un défaut du système, mais bien une caractéristique intrinsèque à son architecture.
Le ministère des Finances et le SCT sont également les gardiens du cadre budgétaire. Leurs systèmes sont conçus pour remettre en question les nouvelles demandes de dépenses. Ils proposent généralement des allocations finales inférieures aux sommes que le ministère juge nécessaires pour mener à bien une mise en œuvre. La réduction des dépenses est une caractéristique fondamentale du système. Parallèlement, la responsabilité de la mise en œuvre incombe aux ministères, qui doivent s’accommoder de ces décisions.
L’aversion au risque et la réduction des dépenses visent à garantir une gestion responsable des dépenses publiques. Mais lorsque les décisions gouvernementales exigent un rythme opérationnel accéléré, ces caractéristiques peuvent devenir de sérieux obstacles à la réussite de la mise en œuvre.
Lorsque les niveaux de financement sont fixés à un niveau trop bas, les équipes sous-investissent dans les capacités de mise en œuvre ou réduisent la portée d’un projet. Les marges de manœuvre opérationnelles — c’est-à-dire les fonds et les stratégies permettant de faire face aux imprévus inévitables qui surviennent lors de la mise en œuvre d’un projet — sont généralement exclues des décisions budgétaires. L’intégration de ces marges de manœuvre constitue une bonne pratique tant dans le secteur public que dans le secteur privé. Les supprimer entraîne des retards et donne une impression de mauvaise gestion lorsque les ministères reviennent solliciter un nouveau financement au moment où, inévitablement, ces contretemps surviennent. Les priorités gouvernementales devraient être dotées de ressources suffisantes pour maximiser les chances de réussite, et non pas simplement pour minimiser l’incidence budgétaire initiale. Il est essentiel d’intégrer des marges de manœuvre appropriées dès la décision de financement initiale.
Lorsque les ministères n’ont pas la possibilité de transférer des fonds destinés à un projet d’un exercice budgétaire à l’autre, cela les empêche de saisir les occasions d’accélérer la mise en œuvre. Cela engendre également une charge administrative et des retards, car ils doivent attendre de savoir si leur demande de report de fonds sur l’exercice suivant a été approuvée. Les grands projets devraient bénéficier d’une flexibilité pluriannuelle dans l’affectation de leurs dépenses.
La pression exercée pour divulguer des informations prématurément sur un projet, avant que les coûts ne soient définitivement estimés, entraîne des dépenses supplémentaires et des obstacles. Cela est particulièrement vrai pour l’approvisionnement dans le domaine de la défense. Comme pour tous les grands projets à leurs débuts, la fiabilité des estimations de coûts s’améliore considérablement à mesure que les détails sont finalisés. Les annonces de coûts faites trop tôt dans le processus aboutissent souvent à une sous-estimation du coût réel du projet et contribuent à donner l’impression que celui-ci a été mal géré et a dépassé son budget. Le gouvernement fédéral devrait soit inclure une fourchette plus large de coûts potentiels dans l’annonce préliminaire, soit reporter l’annonce des estimations de coûts jusqu’à ce que la planification du projet soit plus avancée.
Même la stratégie de mise en œuvre la plus soigneusement élaborée nécessitera des ajustements, ce qui implique généralement de s’adresser au ministre des Finances ou au Conseil du Trésor pour obtenir des autorisations. Les organismes centraux devraient être conscients que, dans certains cas, leurs propres processus d’examen peuvent constituer un obstacle à la réussite de la mise en œuvre. Les processus d’approbation des organismes centraux fonctionnent selon des cycles précis. Ces cycles peuvent s’avérer plus lents que le rythme requis pour la prise de décisions concrètes, notamment dans le cas de projets comportant des éléments technologiques, de partenariats ou intergouvernementaux importants.
En conséquence, les hauts responsables de grands projets finissent souvent par consacrer leur attention à l’obtention des autorisations internes, au détriment de la gestion globale des partenaires et du projet. Les économies réalisées grâce à une supervision et à un contrôle rigoureux peuvent être largement annulées par les coûts réels et d’opportunité imposés par les exigences procédurales. Pour les projets complexes, les retards liés aux autorisations ou au financement supplémentaire peuvent augmenter sensiblement les coûts globaux et retarder la mise en œuvre.
Il est possible d’affiner davantage l’accès au Conseil du Trésor et de simplifier les conditions imposées aux projets. Un processus de soumission et d’approbation nettement plus allégé pour les initiatives à faible risque compte au nombre des mesures conservées après la pandémie de COVID-19. Cette mesure devrait être étendue. Les ministères dotés d’une forte capacité de mise en œuvre et dont les programmes sont moins complexes devraient bénéficier d’une plus grande liberté de mise en œuvre sans surveillance supplémentaire.
Au-delà des processus d’approbation, les organismes centraux devraient également réexaminer la manière dont ils répartissent leurs efforts de supervision. Les projets particulièrement complexes nécessitent un engagement plus soutenu de la part des organismes centraux, mais moins sous la forme de remise en question et davantage sous celle d’une aide visant à faire avancer le projet. Le Conseil du Trésor devrait déléguer davantage de responsabilités en matière de supervision continue et d’approbation aux dirigeants des organismes centraux afin de garantir une prise de décision en temps opportun. L’importance du programme et du projet déterminerait le niveau hiérarchique du responsable du SCT chargé du contrôle. L’accès aux fonds de réserve devrait être délégué à des fonctionnaires du ministère des Finances. L’aspect crucial ici est la nécessité de déléguer des responsabilités en dehors de la sphère politique afin de permettre une prise de décision plus rapide.
Le Conseil du Trésor et son secrétariat s’attachent généralement à évaluer et à limiter les risques liés aux nouvelles propositions. La nouveauté est traitée avec prudence et rigueur, et fait l’objet d’un examen plus minutieux. Cela freine l’innovation, alors même que celle-ci est un élément essentiel pour faire avancer les projets plus efficacement. L’accent mis sur les initiatives inédites se fait au détriment de l’évaluation des programmes existants et des risques liés au maintien du statu quo. Les plans de travail du Conseil du Trésor et de son secrétariat devraient veiller à ce que les risques liés au changement ne soient pas surévalués. Ils devraient consacrer davantage d’efforts à l’examen des dépenses de base qui pourraient ne pas répondre aux objectifs de performance.
Dans l’ensemble, dans un monde en mutation rapide où la rapidité d’exécution est cruciale, nous estimons que les organismes centraux doivent rééquilibrer leurs efforts en se concentrant moins sur leur responsabilité de remise en question, axée sur la réduction des risques dans les propositions ministérielles, que sur leur responsabilité de soutien, visant à permettre aux ministères de mettre rapidement en œuvre leurs propositions.
Ajouter de la complexité à la conception d’un programme augmente presque toujours le coût de sa mise en œuvre et rend l’automatisation des tâches plus difficile. C’est pourquoi les entreprises performantes consacrent beaucoup de temps, dès la phase de conception, à minimiser la complexité des projets.
Par exemple, le système canadien d’assurance-emploi est l’un des systèmes de soutien au revenu les plus complexes au monde. Il résulte de dizaines de décisions prises par différents gouvernements qui n’ont cessé d’accroître sa complexité. Celle-ci augmente les coûts de mise en œuvre du programme, rend son adaptation à grande échelle en cas de crise pratiquement impossible et accroît considérablement les risques et les coûts liés à la migration du système vers une plateforme numérique moderne.
Dans le cadre d’une initiative interne visant à réduire les formalités administratives, le Conseil du Trésor devrait exiger de tous les ministères qu’ils examinent les programmes existants afin de déterminer les possibilités de simplification. Celles-ci pourraient aller de la modification des règles fondamentales des programmes à des changements administratifs et procéduraux. La simplification réduit également les risques liés à la migration des programmes vers des plateformes numériques modernes et facilite l’automatisation des tâches sur ces plateformes. Les économies réalisées grâce à cette initiative pourraient être consacrées à la migration d’un plus grand nombre de programmes vers des plateformes numériques — ce qui générerait, à son tour, des économies encore plus importantes grâce aux gains d’efficacité liés à l’automatisation. Pour tous les nouveaux programmes, l’ensemble des coûts et des risques liés aux options politiques complexes devrait être évalué et comparé avec des options de rechange plus simples.
Tous ces changements impliquent une évolution importante du mode de fonctionnement du gouvernement fédéral. Ils modifient la répartition des rôles, des responsabilités et des obligations de rendre compte. Comme tout changement, ils comportent des risques.
Certains de ces changements s’inspirent des meilleures pratiques d’autres pays utilisant le système de Westminster et pourraient être adoptés avec un risque relativement faible. D’autres s’inscrivent dans le prolongement du mode de fonctionnement du gouvernement lors de crises passées, dans un contexte où les risques accompagnant une nouvelle approche sont bien connus.
D’autres éléments de notre proposition comportent de nouveaux risques, ce qui reflète une décision délibérée de privilégier la rapidité plutôt que l’élimination de tous les points faibles. Nous estimons que l’inaction constitue en soi un risque plus important que d’aller de l’avant malgré une certaine incertitude. Compte tenu du contexte actuel auquel le pays est confronté, nous estimons que cette orientation vers l’action est justifiée et nécessaire.
Breton, C., Han, J. Y., McLaughlin, D. et C. Woodward. (2024). Institutions résilientes : Apprendre de la pandémie de COVID-19 au Canada. Institut de recherche en politiques publiques.
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Ce mémo a été rédigé dans le cadre du projet de recherche de l’IRPP La capacité de changer : bâtir une fonction publique axée sur les résultats, qui vise à résoudre les obstacles qui limitent la capacité d’action de l’État grâce à des recommandations fondées sur la recherche et formulées par des experts réputés. La présente publication a été élaborée sous la direction de Jennifer Ditchburn, présidente et chef de la direction de l’IRPP, et de la professeure Jennifer Robson, directrice de l’École de gestion politique de l’Université Carleton. La coordination éditoriale a été assurée par Étienne Tremblay, la correction d’épreuves par Anne-Laure Brun et la production par Chantal Létourneau.
La version originale de ce texte est parue sous le titre : Where Intent Meets Reality: Embedding Implementation into Government Decision-Making. Étienne Tremblay en a assuré la traduction.
Graham Flack et Peter Wallace sont d’anciens secrétaires du Conseil du Trésor du Canada. M. Flack a occupé le poste de sous-ministre dans cinq ministères fédéraux. M. Wallace a également été directeur général de la Ville de Toronto, secrétaire du Cabinet et chef de la fonction publique de l’Ontario ainsi que sous-ministre des Finances de l’Ontario et secrétaire du Conseil du Trésor.
Ce projet a pu voir le jour en partie grâce au soutien de la Fondation Max Bell et de la Fondation Metcalf. Fermement attaché à son indépendance éditoriale, l’IRPP choisit en toute autonomie ses sujets de recherches et conserve le plein contrôle de la méthodologie, des conclusions et des recommandations qui accompagnent ses travaux.
Pour citer ce document :
Flack, G. et Wallace, P. (2026). Les intentions face à la réalité : Intégrer la mise en œuvre dans le processus décisionnel gouvernemental. Institut de recherche en politiques publiques. https://doi.org/10.26070/arxq-bf54
