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Fédéralisme canadien

Conjoncture variable

Les fondements politiques de l'Entente-cadre sur l'union sociale

Roger Gibbins 31 juillet 2001

*Cette étude a été traduite de l’anglais.

L’Entente-cadre sur l’union sociale (ECUS) a été accueillie par certains comme la promesse d’une transformation fondamentale du système fédéral canadien, une évolution qui favoriserait la coopération et la civilité dans les relations intergouvernementales, ainsi que la participation des citoyens. Un point de vue qui ne se reflètera dans la prochaine révision de l’ECUS que dans la mesure où se maintient notamment la coalition à l’origine de sa naissance. Or, cela semble plus qu’improbable étant donné l’évolution des circonstances politiques ayant donné lieu à sa création.

Les impératifs fiscaux qui ont amené les gouvernements provinciaux et territoriaux à vouloir restreindre le pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral, et qui ont donné à celui-ci quelque raison d’envisager de telles contraintes, se sont en effet sensiblement atténués. Tout comme s’est amoindri, depuis l’apaisement du sentiment nationaliste au Québec, l’attrait de l’ECUS comme projet démontrant la possibilité d’un renouvellement non constitutionnel du fédéralisme canadien.

Il est donc peu probable qu’Ottawa adopte une approche offensive relativement au processus de révision qui s’annonce, et moins encore qu’il insiste pour faire adopter un mécanisme de règlement des différends. D’autant que la dernière élection fédérale a montré l’intérêt d’un mécanisme de règlement unilatéral qui permet au gouvernement fédéral de demeurer le seul arbitre de la conformité des programmes sociaux provinciaux aux normes et valeurs nationales. Du point de vue fédéral, l’ECUS évoque ainsi le chat qui dort et qu’on se gardera de tirer de son sommeil, surtout si un ralentissement économique venait provisoirement restreindre les ambitions d’Ottawa en matière de programme sociaux.

À cette tiédeur d’Ottawa répond un enthousiasme tout aussi mitigé du côté des provinces. Chose certaine, on ne peut attendre du Québec qu’il s’engage en faveur de l’ECUS alors même que Bernard Landry bat la campagne pour être le « dernier premier ministre » de cette province. Dans l’Ouest, les événements récents n’augurent guère mieux. On devrait en effet y observer l’émergence d’un courant régional qui sera favorable à une autonomie provinciale accrue, une tendance peu compatible avec l’esprit de l’ECUS. En Alberta ce courant se verra renforcé par la prospérité que connaît cette province, dont le premier ministre, Ralph Klein, ne risque plus de signer le moindre document prévoyant une contribution plus importante d’Ottawa aux soins de santé en échange de meilleures conditions fédérales, comme il l’a fait l’an dernier en signant l’Accord sur la santé. Quant au nouveau gouvernement libéral de la Colombie-Britannique, il aura fort à faire pour mener à bien un programme à la fois ambitieux et contesté; il ne devrait avoir ni le temps ni l’énergie de prêter beaucoup d’attention à la révision de l’ECUS, surtout qu’il n’est pas du tout certain que celle-ci favoriserait la mise en oeuvre de son programme. Pour ce qui est de la Saskatchewan, elle est actuellement dirigée par un gouvernement transitoire formé du Saskatchewan Party, dont le chef et les membres se disent ulcérés de l’indifférence d’Ottawa vis-à-vis des problèmes agricoles de la province. Aux yeux de ce parti, une ECUS même renforcée n’aurait rien d’attrayant. Reste le Manitoba, seule province de l’Ouest où le climat politique pourrait susciter un accueil plus réceptif.

Hors des provinces de l’Ouest, ce climat est plus difficile à évaluer. L’esprit de l’ECUS convient aux provinces atlantiques, où le processus de révision devrait donc s’amorcer dans un contexte favorable. Tout autre est la situation de l’Ontario, province à l’énorme potentiel électoral où d’intenses conflits partisans viennent envenimer les batailles intergouvernementales entre Ottawa et Queen’s Park. Il est par conséquent difficile d’imaginer un Mike Harris siéger avec enthousiasme à la table de discussions.

Si cette tiédeur semble commune à la majorité des gouvernements du pays, qu’en est-il au juste des citoyens ? Se voulant la promesse d’une meilleure participation des Canadiens à l’élaboration et à l’évaluation des programmes gouvernementaux, l’ECUS annonçait du même coup un style de fédéralisme recentré sur la population plutôt que sur les relations intergouvernementales.

Or, elle aura au contraire marqué la victoire décisive de l’intergouvernementalisme sur le populisme. Un résultat qui n’a toutefois suscité ni intérêt ni commentaire de la part des citoyens. Largement méconnue, l’ECUS ne s’est en fait acquis aucun secteur de la population qui viendrait à sa rescousse si l’appui des acteurs politiques devait fléchir. On ne s’est d’ailleurs pas efforcé outre mesure de convaincre les Canadiens que leur vie et leurs aspirations en dépendaient. Si elle devait trépasser, rares sont les Canadiens qui s’en soucieraient et plus rares encore ceux qui pleureraient sa disparition.

Mais cela risque peu de se produire. Compte tenu de la force d’inertie des institutions, si caractéristique de la vie politique canadienne, la survie de l’ECUS semble assurée. En somme, la meilleure chose à faire est sans doute de laisser le processus de révision suivre son cours sans y prêter plus d’attention qu’il ne faut. L’ensemble des Canadiens ne devrait ni s’en apercevoir ni s’en inquiéter, les organisations autochtones en seront soulagées, les gouvernements provinciaux en tireront plus d’autonomie, le gouvernement du Québec verra sa cible réduite, et le gouvernement du Canada évitera de subir les possibles contraintes qu’apporterait un mécanisme de règlement des différends. Bref, contentons-nous de voir l’ECUS comme un modeste remaniement des relations intergouvernementales en usage au pays, sans espérer qu’elle n’ouvre en la matière une ère nouvelle.

Introduction

Conclue le 4 février 1999, l’Entente-cadre sur l’union sociale (ECUS)1 a été accueillie par certains comme la promesse d’une évolution fondamentale du système fédéral canadien, une évolution qui apporterait aux relations intergouvernementales un degré sans précédent de coopération, de formalité et de civi­lité. Dans cet univers intergouvernemental fermé, l’ECUS annonçait de surcroît une ère nouvelle en matière de participation des citoyens. Moins en­thousiastes ou plus pessimistes, d’autres ont plutôt soutenu que l’absence du Québec parmi les signataires constituait une grave lacune susceptible d’engendrer une nouvelle forme de «fédéralisme 9-1-1»2, voire de frayer la voie à la souveraineté du Québec3. Puis, au début de l’automne 2000, est intervenu l’Accord sur la santé.4 En ramenant le Québec dans le giron de l’ECUS, à tout le moins dans le domaine clé des politiques de la santé, cet accord a amoindri les inquiétudes entourant son exclusion et fait basculer les avis en faveur d’une évaluation plus positive de l’ECUS. Sa révision prochaine et son éventuelle prolongation au-delà de 2002 prennent dès lors une importance considérable.

Le moment est donc tout indiqué pour déterminer si l’ECUS marque un tournant véritable dans l’histoire du fédéralisme canadien. La question a certes un intérêt historique, mais elle permettra aussi de mesurer l’importance à donner au processus de révision de l’entente. Et d’établir si l’ECUS vaut les efforts qu’on y consacre. En somme, l’ECUS compte-t-elle?

Bien entendu, un seul auteur ne saurait résoudre à lui seul tous les aspects de cette question. Moins ambitieux, mon objectif consiste plutôt à examiner les fondements politiques de l’ECUS et à déterminer s’ils ont évolué depuis février 1999. Un examen qui aborde de front la possibilité que l’entente soit renouvelée, tout en s’interrogeant, de manière plus large, sur la valeur même de l’entente. Car l’ECUS sera prolongée ou dynamisée uniquement si elle continue de répondre aux besoins des principaux acteurs de la scène intergouvernementale cana­dienne. Or, à l’heure actuelle, rien ne nous assure que ce sera nécessairement le cas.

La naissance de l’ECUS

L’ECUS est née d’un ensemble précis de circonstances politiques. Au début des négociations, amorcées en décembre 1997, les gouvernements provin­ciaux et territoriaux désiraient imposer certaines restrictions au pouvoir de dépenser d’Ottawa. Cela par suite d’une importante réduction des transferts fédéraux venue aggraver la crise fiscale que connaissaient alors les provinces et territoires. Ces coupes avaient fait naître la crainte qu’Ottawa n’use de son pouvoir de dépenser pour lancer de nouveaux programmes et qu’il ne réduise ensuite son aide financière en période de ralentissement économique, en laissant les provinces se débrouiller seules avec des resssources financières insuffisantes. On souhaitait donc que l’ECUS produise un mécanisme qui, sans empêcher Ottawa d’intervenir dans les domaines de compétence provinciale, maintiendrait ses interventions dans les limites d’un cadre fédéral-provincial prévisible et mutuellement défini. Il s’agissait en clair de transformer le pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral en un dispositif multilatéral correspondant mieux aux réalités contemporaines en matière de déséquilibre fiscal et d’interdépendance.

Plus généralement, et sans doute plus fondamentalement, on a présenté l’ECUS comme apportant la preuve que les gouvernements du pays pouvaient collaborer en toute civilité et productivité, et que les programmes sociaux pouvaient répondre aux besoins et aspirations des citoyens en dépit des frictions intergouvernementales. L’ECUS devait ainsi convaincre les Canadiens de la possibilité de renouveler la fédération en dehors de l’arène constitutionnelle, un objectif qui a toutefois perdu de sa crédibilité lorsque le Québec a refusé de jouer le jeu. Malgré tout, on jugeait que l’ECUS offrirait un cadre attrayant si cette province en venait à élire un gouvernement non souverainiste. Non sans espoir, on supposait qu’un tel édifice intergouvernemental pourrait venir à bout de ses résistances.

Les discussions entourant l’ECUS ont débuté en période de strictes restrictions financières pour tous les gouvernements du pays. Mais à mesure qu’avançaient les négociations, la situation fiscale d’Ottawa s’est à ce point améliorée qu’il a pu débloquer des fonds en échange d’assouplissements aux contraintes qu’on voulait imposer à son pouvoir de dépenser5. Ce qui était au départ une initiative des provinces et territoires visant essentiellement à contrer ce pouvoir s’est donc transformée en un cadre simplifiant l’intervention du gouvernement fédéral dans les programmes provinciaux. Une intervention qui ne serait plus unilatérale mais que rien ne permettrait non plus de contenir. Comme le résument Robson et Schwanen:«Clairement, l’injection d’argent frais a incité les neuf provinces signataires à rompre leur engagement unanime en faveur d’une restriction du pouvoir de dépenser d’Ottawa6

Dès lors, l’ECUS allait reposer sur une vaste coalition intergouvernementale soudée par l’intérêt financier. Certes, l’exclusion du Québec restait préoccupante, surtout pour ceux craignant qu’une ECUS-sans-le-Québec ne signifie, dans les faits, un gouvernement pour le Canada anglais (ou le reste du Canada) et ne pousse ainsi à l’indépendance de la province. Mais la situation n’a pas déclenché l’alarme qui aurait retenti une décennie plus tôt si l’on avait remanié les accords fédéraux sans la participation du Québec. L’impression demeurait que l’ECUS marquait un tournant dans l’évolution de l’État fédéral. Ou, plutôt, qu’elle jouerait ce rôle si la coalition qui la sous-tendait se maintenait assez longtemps pour que s’enracinent de nouveaux schémas de relations intergouvernementales. Or, c’est précisément cette hypothèse qui est soupesée dans les pages qui suivent.

Mais avant d’évaluer la solidité de cette coalition, j’aimerais préciser que je ne soutiens pas que l’ECUS repose uniquement sur un ensemble particulier de conditions et d’intérêts politiques. Comme je l’ai avancé ailleurs7, sa logique inhérente convient nettement mieux à l’univers émergeant des démocraties et gouvernements électroniques qu’à la conception traditionnelle du fédéralisme canadien. Dans un monde où toutes les frontières – qu’elles soient territoriales ou juridictionnelles – sont prises d’assaut par les technologies de l’information, où chaque citoyen disposera bientôt de portails électroniques donnant accès aux moindres niveaux et ramifications des gouvernements, l’ECUS est parfaitement en phase avec son époque. Elle correspond à ce monde aux frontières de plus en plus floues, dont la carte géographique délimite des juridictions en voie d’ob­solescence et dont les États doivent résoudre le défi prioritaire entre tous de la gestion de leur interdépendance. Elle tente aussi de répondre aux problèmes récurrents soulevés par le pouvoir de dépenser d’Ottawa et à cette aspiration non moins récurrente de nos concitoyens à des relations intergouvernementales d’une plus grande civilité. Bref, elle déborde le cadre étroit où on risque de la confiner pour s’insérer dans un univers politique beaucoup plus vaste.

Cela dit, l’ECUS reste superficiellement enracinée dans le terreau du fédéra­lisme canadien. Largement méconnue du public, elle ne s’est acquis aucun secteur de la population qui viendrait à sa rescousse si l’ardeur de ses partisans de la sphère politique devait fléchir. En dehors de l’arène intergouvernementale, l’ECUS trouve peu d’appui, moins encore de chauds partisans. Si l’ECUS devait trépasser, rares sont les Canadiens qui s’en soucieraient et plus rares encore ceux qui pleureraient sa disparition. Ainsi, tant qu’elle ne s’ancrera pas plus profondément dans les esprits, les relations intergouvernementales mouvantes qui en fondent l’existence seront déterminantes pour le succès du processus de révision.

Une dynamique politique mouvante

L’ECUS et l’Accord sur la santé sont tous deux les produits de leur temps et d’un ensemble de circonstances politiques auxquelles les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux étaient alors confrontés. Des circonstances qui ont changé parfois radicalement, au point de se demander si l’édifice de l’ECUS peut encore tenir sur ces fondations aux allures de sables mouvants. Une question clé dont la réponse n’est pas forcément négative puisque nous savons qu’une fois mises sur pied, les institutions politiques se montrent souvent très résistantes, même lorsque changent les conditions ayant présidé à leur création (l’exemple du Sénat canadien vient ici à l’esprit). Leur force d’inertie est en effet proverbiale. Il n’en reste pas moins important d’analyser comment ont évolué les incitations et obstacles pour chacune des parties prenantes. Les fondations de l’ECUS n’ayant eu que deux années pour se consolider, la question n’a rien d’accessoire.

Le gouvernement du Canada

Même si l’initiative de l’ECUS n’émane pas du gouvernement fédéral, Ottawa s’y est intéressé parce qu’elle offrait la possibilité de montrer que le fédéralisme pouvait être renouvelé sans remanier la Constitution. De ce point de vue, l’ECUS est une modeste réussite, malgré l’attention minime qu’elle a suscitée. Elle a en effet rapproché les gouvernements, qui ont travaillé dans une ambiance généralement plus civilisée et productive, et fourni à Ottawa le moyen de s’engager dans les programmes de compétence provinciale sans restreindre outre mesure son pouvoir de dépenser. S’il n’a rien de nouveau, ce schéma de relations intergouvernementales s’est vu renforcé et, dans une certaine mesure, institutionnalisé. En ce sens, même si elle n’a pas ouvert une nouvelle ère, l’ECUS peut être perçue comme un sucès du point de vue fédéral. Il reste maintenant à savoir si ces avantages inciteront le gouvernement fédéral à mettre en œuvre une stratégie «offensive» de révision. Devrait-il consolider l’ECUS ou élargir sa portée?

À première vue, les incitations en faveur d’une stratégie offensive semblent faibles. L’ECUS est née du désir des provinces d’imposer un contrôle fédéral-provincial sur le pouvoir de dépenser d’Ottawa, et d’empêcher par conséquent un nouveau délestage financier comme celui qui avait brutalement grevé leurs budgets au milieu des années 1990. Du côté fédéral, on a réagi à cette initiative avec un enthousiasme mesuré, qui risque maintenant de s’éteindre tout à fait. Les résultats de l’élection de novembre 2000 peuvent être interprétés comme un appui aux interventions d’Ottawa dans les domaines de compétence provinciale, telle la santé. La fragmentation de l’opposition parlementaire et le délabrement de l’Alliance canadienne ont en outre éliminé toute menace à court terme sur l’hégémonie libérale. En utilisant son pouvoir de dépenser comme il l’entend, Ottawa court donc peu de risque électoral; il est peu probable que cela permette aux provinces de se mobiliser.

Pour Ottawa, l’un des aspects problématiques de l’ECUS réside dans la promesse qu’on y fait de créer un mécanisme de règlement des différends applicable à son pouvoir de dépenser et à l’interprétation des normes nationales. Ce sont bien sûr les provinces qui ont mis de l’avant un tel mécanisme, dont la justification est semblable à celle qu’elles ont fait valoir avec un réel succès dans les négociations de traités internationaux, mais sans succès aucun dans le dossier des nominations à la Cour suprême du pays. De fait, on peut s’étonner que les arbitres des différends fédéraux-provinciaux soient désignés unilatéralement, et comprendre que les provinces aient voulu obtenir un mécanisme de règlement plus équilibré.

À ce jour, on n’a fait aucun progrès sur ce front8. On dira qu’il faut laisser le temps agir et que l’ECUS n’a que deux ans, ce qui est fort bref dans l’univers des relations fédérales-provinciales. Mais il est peu probable que les choses changent. La dernière élection fédérale a bien montré la prédilection d’Ottawa pour un mécanisme unilatéral de règlement et son intention d’être seul juge de la conformité des programmes provinciaux aux normes et valeurs nationales.

L’offensive des libéraux contre l’Alliance canadienne au cours de la dernière campagne électorale, sous la forme de sévères critiques contre les prétendues dérogations à la Loi canadienne sur la santé du gouvernement albertain, n’aurait pas été possible en présence d’un mécanisme fédéral-provincial de règlement des différends. L’Alberta aurait pu contrer l’attaque en se prévalant de ce mécanisme, dont le processus aurait imposé une trêve semblable à celle qui empêche les parties en cause de s’exprimer publiquement sur une question «pendante devant les tribunaux». Le gouvernement fédéral voudra sans doute conserver toute latitude pour défier les provinces quand bon lui semble; condamner le projet de loi 11 albertain tout en ignorant une position ontarienne quasi identique relativement au problème des listes d’attente, par exemple9. L’appui post-électoral accordé par Ottawa au leadership national du gouvernement albertain, et son premier ministre, tout comme les tergiversations de M. Chrétien sur les solutions en matière de soins de santé pourtant condamnées par son parti pendant la campagne, ne font que confirmer ce refus d’être contraint par quelqu’entente officielle que ce soit.

Aussi peut-on difficilement envisager qu’un mécanisme de règlement ob­tienne un jour l’appui du gouvernement fédéral qui, de toutes les parties, aurait le plus à perdre. Le pouvoir d’arbitrage qu’il détient, tout comme l’application capricieuse des normes nationales, est un atout politique trop avantageux pour être cédé. Le capital politique qu’il retire de ce rôle d’arbitre des normes et valeurs du pays lui confère des avantages encore plus grands. Ce flambeau, Ottawa n’est pas prêt de s’en séparer au nom d’un modeste processus d’adjudication fédéra­­l-provincial qui risque de surcroît de produire des résultats indési­rables. C’est pourquoi cet élément de l’ECUS semble voué à un avenir plus qu’incertain.

Mais le gouvernement fédéral pourrait avoir des raisons plus générales de résister à toute formalisation. Disposant d’une latitude financière importante et d’une solide majorité, il ne souhaite sûrement pas voir son champ d’action li­mité par un quelconque accord. Jusqu’ici, il a été remarquablement servi par un statu quo institutionnel qui favorise la concentration des pouvoirs entre les mains du premier ministre10, qui fait que le pouvoir exécutif est pratiquement libre de tout contre-poids politique réel et qui produit des gouvernements majoritaires avec seulement 40 p.100 (à 2 p.100 près) du vote populaire. Une ECUS plus robuste, surtout accompagnée d’un mécanisme de règlement des différends, s’opposerait à la logique et à l’architecture de ce pouvoir, sauf si, au contraire, comme le soutient Alain Noël, l’entente n’est qu’un moyen de raffermir le contrôle d’Ottawa sur la politique sociale du pays.11 Au demeurant, on notera que les conflits fédéraux-provinciaux ont toujours constitué un important atout électoral des libéraux fédéraux. Les batailles qui les ont opposés aux gouvernements du Québec ont forgé leur réputation de rempart contre l’indépendance de cette province, tout comme leurs attaques contre l’Alberta les ont imposés en Ontario comme la meilleure protection contre les sombres forces conservatrices venant des États-Unis et de l’Alberta. Or, une ECUS plus institutionnalisée et dotée d’un mécanisme de règlement viendrait lier les mains du gouvernement fédéral.

Celui-ci abordera probablement le processus de révision avec cette seule et unique question en tête:l’ECUS viendra-t-elle renforcer ou menacer le statu quo? À la lumière de tout ce qui précède, Ottawa devrait manifester peu d’en­thousiasme pour une stratégie offensive de révision. Mieux vaut ne pas réveiller le chat qui dort, surtout si un ralentissement économique devait le forcer à restreindre ses ambitions en matière de politiques sociales. Un élément pourrait toutefois ravi­ver son enthousiasme. Les programmes fédéraux axés sur la prospérité, l’innovation et l’enfance risquent en effet de stagner sans le plein engagement des gouvernements provinciaux et territoriaux, qui sont appelés à jouer un rôle clé dans les domaines de l’éducation, de la formation, des incitations à l’investissement et du renforcement du secteur de la recherche universitaire. Pour Ottawa, le facteur décisif pourrait bien se résumer à la capacité de l’ECUS de faire avancer ces dossiers, auquel cas le processus de révision pourrait lui sembler soudain plus exaltant. Mais cela reste de l’ordre de l’hypothèse, Ottawa ayant démontré sa capacité d’agir dans ces dossiers de façon unilatérale, comme en témoignent les initiatives telles les bourses du millénaire et le fonds d’innovation.

Enfin, on se demandera comment l’ECUS s’insérerait dans une stratégie d’unité nationale si cet enjeu revenait au premier rang des priorités fédérales. ­L’ECUS permettrait-elle de freiner un nouvel élan du mouvement souverainiste québécois ou les velléités autonomistes de l’Ouest canadien? Pour répondre à cette question, examinons comment les provinces et territoires sont susceptibles d’aborder le processus de révision.

Les gouvernements provinciaux et territoriaux

D’initiative provinciale et territoriale qu’elle était au départ, l’ECUS s’est transformée en un accord Ottawa-provinces-territoires en partie pour convaincre les fédéralistes du Québec qu’il était possible, dans la foulée du référendum de 1995, de renouveler le système fédéral sans remanier la Constitution (comment on pouvait arriver à ce résultat malgré l’exclusion du Québec demeure un mystère pour un non-Québécois). Il paraît donc logique de commencer notre examen par le Québec, même s’il est difficile et sans doute peu judicieux pour un observateur non québécois d’évaluer en quoi le changement de garde à la tête du gouvernement québécois (de Lucien Bouchard à Bernard Landry) a pu influer sur le désir de cette province de miser sur l’ECUS. Quoi qu’il en soit, on ne saurait imaginer que Québec s’engage en faveur du processus de révision alors que Bernard Landry bat la campagne en vue d’être le «dernier premier ministre du Québec». Tout dans le style et les convictions de M. Landry, à ce jour, est en effet hostile à l’esprit de l’ECUS. Si bien qu’on ne saurait non plus envisager l’Accord sur la santé de 2000, qui revêt de plus en plus l’aspect d’une entente ponctuelle liée à la campagne électorale fédérale, comme un pas du Québec vers son inclusion dans l’Entente-cadre.

D’ici à la prochaine élection provinciale, il est donc peu probable que le Parti québécois souhaite étendre la portée de l’ECUS au Québec. Comme son exclusion n’entraîne aucune conséquence financière, on peut même supposer qu’il dénoncera comme un affront toute tentative en ce sens. Cela dit, l’ECUS est si méconnue qu’il lui serait difficile d’exploiter à des fins électorales d’éventuels conflits intergouvernementaux à propos de son renouvellement. Si Ottawa prend garde de ne pas réveiller le chat qui dort, le gouvernement québécois aura du mal à tirer la bête de son sommeil.

Dans l’Ouest, les événements récents n’augurent guère mieux. On devrait en effet y observer l’émergence d’un courant favorable à une autonomie accrue, peu compatible donc avec l’esprit de l’ECUS. Sans être un raz-de-marée, ce courant découlera en grande partie de l’échec de la stratégie d’«inclusion de l’Ouest» incarnée à un moment par le Parti réformiste. Depuis plusieurs décennies déjà, les Canadiens de l’Ouest l’ont appliquée sur une diversité de fronts:réforme du Sénat, soutien aux conservateurs de Mulroney, création du Parti réformiste devenu Alliance canadienne. Mais cette stratégie est à l’agonie depuis la dernière élection fédérale. Il est peu probable qu’un parti basé dans l’Ouest ou simplement dirigé par un chef de cette région remporte un jour une élection fédérale, et, dans l’ensemble, les Canadiens ne montrent aucun intérêt pour une réforme des institutions. C’est par défaut et sans passion que l’autonomie provinciale est devenue une option de rechange, après l’abandon de la stratégie d’inclusion.

En Alberta, la prospérité viendra sans doute renforcer ce courant auto­nomiste. On imagine mal, en effet, que l’amélioration des conditions fiscales dans cette province ne vienne pas tempérer l’intérêt du gouvernement albertain pour l’ECUS. L’Alberta a enregistré en 2000 un surplus d’au moins 7 milliards de dollars, dont une bonne part consiste en un surplus structurel issu de la baisse accélérée de sa dette et donc d’une réduction des frais de remboursement. Dans deux ans, la province aura entièrement épongé son déficit et disposera littéralement de plus d’argent qu’elle ne saurait en dépenser. Le premier ministre Ralph Klein acceptera-t-il alors de signer le moindre document prévoyant un rôle plus important d’Ottawa en matière de soins de santé en échange d’un financement fédéral accru? C’est plus qu’improbable. Compte tenu de ces surplus, mais aussi des pressions de l’aile albertaine de la National Citizens Coalition et celles provenant du groupe dit des « Firewall Six »12, ­M. Klein renoncerait sans doute à cette aide financière plutôt que d’accepter des conditions supplémentaires13.

La situation politique et fiscale de l’Alberta est certes unique dans l’Ouest, mais on se gardera d’exagérer sa spécificité. Le nouveau gouvernement libéral de la Colombie-Britannique aura fort à faire pour mener à bien un programme à la fois ambitieux et contesté, qui prévoit un référendum sur la négociation des traités avec les Autochtones et une restructuration en profondeur des relations de travail. Tandis qu’il essaiera de venir à bout d’une décennie de faible rendement économique et de médiocre gestion fiscale, il reste à voir s’il aura l’énergie de prêter attention à la révision de l’ECUS. Surtout qu’il n’est pas du tout certain que celle-ci favoriserait la mise en œuvre de son programme. Pour ce qui est de la Saskatchewan, tant le gouvernement de coalition que l’opposition sont ulcérés de l’indifférence d’Ottawa vis-à-vis des problèmes agricoles de la province. Pour eux, une ECUS même renforcée n’aurait rien d’attrayant. Reste le Manitoba, seule province de l’Ouest où le climat politique pourrait susciter un accueil plus réceptif.

Entre la prospérité dont ils jouissent et leur incapacité manifeste d’exercer une influence accrue sur les affaires du pays, les Canadiens de l’Ouest et les Albertains en particulier préféreront vraisemblablement protéger ou renforcer les pouvoirs détenus par leur gouvernement respectif. Sans doute n’est-ce pas une stratégie optimale étant donné le fort sentiment d’identité canadienne partagé par la plupart des citoyens de cette région, mais c’est la seule stratégie qui vaille. L’un des attraits de l’ECUS tient à ce qu’il permet de reconnaître l’interdépendance des gouvernements d’aujourd’hui et tente d’en structurer les éléments. Mais si le partenaire fédéral est vu comme indifférent ou hostile aux aspirations régionales, cette interdépendance peut prendre un caractère menaçant. On verra donc si Jean Chrétien et son gouvernement pourront améliorer leurs rapports avec l’Ouest au point d’y ranimer un minimum d’enthousiasme pour l’ECUS. Peu probable, mais pas impossible.

Hors des provinces de l’Ouest, le climat politique est plus difficile à éva­luer. L’esprit de l’ECUS convient aux provinces atlantiques, comme l’ont compris les libéraux fédéraux en tirant parti de l’élection de 2000 pour y renforcer leurs appuis politiques. Le processus de révision devrait donc s’y amorcer dans un contexte favorable. La situation de l’Ontario est tout autre, voire radicalement différente. Les batailles intergouvernementales opposant Ottawa et les conservateurs ontariens se doublent de conflits partisans dont les enjeux sont importants, dans cette province où les retombées du patronage sont énormes. Nulle part ailleurs au pays n’observe-t-on une telle concentration d’antagonismes. On imagine donc difficilement Mike Harris collaborer de plein gré à la révision de l’ECUS. De plus le caucus des libéraux fédéraux ontariens n’appuiera jamais un aucun accord qui serait trop favorable à ce gouvernement. Par comparaison, le terrain politique de l’Ouest semble soudain d’une incroyable fertilité.

On chercherait donc en vain une situation permettant de prédire avec certitude le succès ou l’échec du processus de révision, bien qu’on puisse douter que l’ensemble des provinces adhèrent à une stratégie offensive. Aucune des plus grandes provinces, que ce soit l’Ontario, le Québec, la Colombie-Britannique ou l’Alberta, ne semble disposée à monter la première à l’assaut. Et bien que certaines des petites puissent réagir plus favorablement, les avantages qu’elles obtiendraient d’Ottawa restent fort limités. Il est donc peu probable que les responsables gouvernementaux profitent de la révision de l’ECUS pour lui imprimer une nouvelle orientation.

Les peuples autochtones

Pour peu que des voix autochtones se fassent entendre, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux pourraient ne pas êtres les seuls protagonistes du processus de révision de l’ECUS. Et si on refuse de les écouter, il sera difficile de prétendre que les gouvernements des Premières nations ont le même statut que les deux autres ordres de gouvernement. Leur exclusion les ramènerait plutôt au niveau des gouvernements municipaux, qui ne sont que de simples spectateurs. On pourrait en outre y voir un recul par rapport à la forte influence qu’ont exercée en 1992 les Autochtones sur le texte de l’Accord de Charlottetown, qui évoquait leur présence dans la quasi-totalité des institutions canadiennes. Il est par conséquent légitime de craindre que la révision et l’éventuelle revitalisation de l’ECUS ne viennent marginaliser davantage les peuples autochtones. L’effet en serait considérable sur le plan symbolique, mais il aurait aussi des répercussions concrètes et immédiates sur l’évolution des politiques sociales du pays.

Bien qu’il soit important de reconnaître cet aspect, il faut surtout noter que nous sommes encore très loin d’avoir établit de véritables mécanismes d’échanges entre les peuples autochtones et les institutions fédérales14. Au chapitre de l’ECUS, les écueils sont si nombreux de part et d’autre qu’on imagine mal qu’un tel mécanisme puisse se créer. Le processus de l’ECUS prévoit en effet la mise sur pied de dizaines de groupes de travail, de tables de discussion et de comités mi­nistériels, auxquels même les petites provinces ont du mal à participer. Une tâche quasi impossible pour les gouvernements des Premières Nations, à la fois beaucoup plus petits et plus nombreux. Sans compter certains autres segments des populations autochtones sans gouvernement fonctionnel, les Métis par exemple, qui n’arriveraient tout simplement pas à se retrouver dans ce labyrinthe intergouvernemental.

Pour assurer une réelle participation des autochtones aux affaires intergouvernementales, il leur faudrait se regrouper au sein d’une organisation-cadre, ou d’une poignée de telles organisations représentant les divers peuples autochtones15. Idéalement, ces organisations seraient autorisées à parler au nom de leurs gouvernements constituants et pourraient garantir la mise en œuvre des ententes conclues aux tables de négociation. En participant régulièrement et efficacement aux débats intergouvernementaux, elles permettraient enfin aux voix autochtones d’être entendues. Malheureusement, il faudra sans doute attendre une génération au moins avant la mise sur pied de telles organisations. Pour l’heure, les autochtones privilégient l’action politique à l’échelon des bandes et des Premières Nations, quand ce n’est pas devant les tribunaux. Et ils ne manifestent aucune intention de sacrifier la moindre parcelle d’une autonomie chèrement acquise au profit d’une organisation-cadre, d’où le profond dilemme structurel qui les empêchera de collaborer au processus de l’ECUS.

Aussi regrettable que soit cette absence, l’ECUS pourrait tout de même fonctionner plutôt bien pour l’ensemble des autres gouvernements, qui représentent la vaste majorité de la population canadienne et des milieux intergouvernementaux. C’est toutefois une faiblesse qui doit être clairement reconnue, même sans possibilité immédiate d’y remédier. D’autant que sa dimension symbolique pourrait se trouver renforcée par la décision d’Ottawa de réexaminer la Loi sur les Indiens simultanément à la révision de l’ECUS. Une décision déjà vivement contestée par les Premières Nations, et qui risque d’infliger des dommanges collatéraux au processus de révision de l’ECUS.

La population canadienne

Outre la promesse d’un mécanisme de règlement des différends, l’ECUS devait stimuler la participation des citoyens à l’élaboration et à l’évaluation des programmes gouvernementaux16. Si rien n’indique que quiconque ait jamais eu la moindre idée concernant la façon d’intégrer cette participation à la trame complexe des relations intergouvernementales créée par l’entente, on pouvait au moins espérer que les indicateurs de performance offriraient aux citoyens la possibilité de mieux tenir leurs gouvernements responsables. Dès lors, l’ECUS semblait s’inspirer d’un certain populisme qui s’est propagé dans notre vie politique par suite du référendum québécois sur la souveraineté-association, de celui sur l’Accord de Charlottetown et de la montée du Parti réformiste. La question est de savoir si cette promesse initiale de participation assurera une véritable présence des citoyens (au moins en esprit) à la table de discussion.

Est-ce donc dire que l’ECUS ouvre la voie à un fédéralisme recentré sur les citoyens plutôt que les relations intergouvernementales? En clair:non. J’avancerais au contraire qu’elle a décisivement battu en brèche le populisme en ajoutant non seulement à la complexité du processus intergouvernemental, mais en jetant fort efficacement un voile sur toutes ses opérations. Peut-être même en a-t-on encore réduit la transparence depuis que les gouvernements se réunissent plus souvent, dans des circonstances qui résistent à l’examen du public ou échappent à sa connaissance. Comme l’explique Alain Noël:

Il est de plus en plus difficile aux observateurs indépendants de se tenir à jour face à une évolution aussi rapide, dont les particularités et les aspects sont si nombreux. Les rapports périodiques font état d’une variété de réalisations infimes qui s’inscrivent mal dans un ensemble cohérent. Dans nombre de cas, c’est le processus lui-même qui semble progresser sans toutefois produire de vrais résultats politiques17.

Peut-être y a-t-il en réserve des réformes axées sur la participation des citoyens, mais rien n’indique que les gouvernements désirent vraiment faire avancer les choses. La question suscite du reste peu d’intérêt public. Le po­pulisme qui a surgi dans les années 1990 bat en retraite, la participation électorale est en déclin et les citoyens vivent au rythme accéléré d’un nouveau siècle qui leur laisse peu de temps pour l’engagement politique. Aussi leur pardonne­ra-t-on de s’intéresser à autre chose, d’autant plus que le processus politique ne cesse de s’opacifier et que leurs gouvernements semblent immunisés contre toute menace électorale. On ne peux certes déjà trancher quant à savoir si l’ECUS et l’Accord sur la santé marquent ou non une étape décisive dans l’évolution de ­l’État canadien, mais on peux d’ores et déjà dire qu’il est bien peu probable que la promesse de mesures facilitant l’implication des citoyens fasse pencher la ba­lance en faveur d’un verdict positif.

Ce constat ne vise pas à amoindrir les progrès accomplis par les divers gouvernements pour renforcer dans leurs domaines respectifs la participation des citoyens et leur propre imputabilité. On a de fait mis à l’essai plusieurs mesures de rendement et formes innovantes de participation au processus politique. Le nouveau gouvernement libéral de la Colombie-Britannique a même entrepris de télédiffuser ses réunions de cabinet. Il s’agit plutôt de rappeler que l’ECUS n’a encore rien fait pour ouvrir à l’examen public le processus intergouvernemental en tant que tel, alors qu’elle en a renforcé comme jamais l’importance dans la gestion de l’État canadien.18

Conclusion

Il serait certes exagéré d’affirmer qu’une vague de changement a déferlé sur les relations intergouvernementales depuis la signature de l’ECUS en 1999 ou la conclusion de l’Accord sur la santé l’année suivante. Mais il serait tout aussi prématuré d’avancer que l’ECUS est menacée alors que le processus de révision n’est même pas encore amorcé. Surtout que la force d’inertie des institutions lui garantirait plutôt de survivre à cet exercice. Supprimer l’ECUS comporte des risques politiques qu’on éviterait en s’accommodant tout simplement de son existence. Même si elle a sans doute déçu certaines attentes majeures, on aurait du mal à soutenir qu’elle a causé de réels dommages aux relations intergouvernementales. Sa suppression n’est donc pas à l’ordre du jour.

Il n’en reste pas moins qu’elle suscite de moins en moins d’intérêt parmi les gouvernements du pays. Ceux des provinces et territoires, en Alberta notamment, jouissent pour l’instant d’une sécurité financière qui réduit l’attrait de ses avantages financiers. Et le gouvernement fédéral profite de si grandes ressources qu’à moins d’un sérieux ralentissement économique, il gardera les coudées franches pour agir unilatéralement. D’autant qu’il détient une autorité lui permettant de réprimander à sa guise les provinces contrevenantes, ce qu’il n’est pas près de céder pour un mécanisme de règlement des différends. Et pour couronner le tout, on peut supposer que les organisations autochtones aborderont le processus de révision avec une extrême circonspection.

Qu’en est-il enfin des Canadiens dans leur ensemble? Voudront-ils contribuer à maintenir ou même à dynamiser l’ECUS? Ce serait tout aussi impro­bable. Méconnue, très peu a été fait pour en améliorer la visibilité publique et convaincre les Canadiens qu’elle influe sur leurs mode de vie et aspirations. Les gouvernements ne risquent donc pas d’être tenus responsables d’avoir déçu des attentes dont la population ignore à peu près tout. Il s’agit pour eux d’un avantage, qui a cependant pour revers de discréditer quelque peu leur rhétorique sur la participation des citoyens. L’ECUS demeure en définitive un fragile monument dressé en l’honneur des relations intergouvernementales, et les relations intergouvernementales n’ont jamais été le chouchou des Canadiens.

L’ECUS visait à démontrer la possibilité d’une réforme non constitutionnelle de l’État fédéral canadien. Le danger de cette stratégie était que la dite réforme pourrait se faire sans leQuébec, au risque d’accentuer l’isolement de cette province. Une inquiétude maintenant tempérée puisque cette «exclusion» n’a visiblement pas endommagé gravement le tissu de l’unité nationale. Mais compte tenu de la position généralement antagoniste du gouvernement Landry vis-à-vis des questions fédérales, et du fait que tout progrès enregistré au cours des deux prochaines années le sera nécessairement en l’absence du Québec, la meilleure chose à faire est sans doute de laisser le processus de révision suivre son cours sans y prêter plus d’attention qu’il ne faut. L’ensemble des Canadiens ne devrait ni s’en apercevoir ni s’en soucier, les organisations autochtones en seront soulagées, les gouvernements provinciaux en tireront plus d’autonomie, le gouvernement du Québec verra sa cible réduite, et le gouvernement du Canada évitera de subir les possibles contraintes qu’apporterait un mécanisme de règlement des différends. Bref, contentons-nous de voir l’ECUS comme un modeste remaniement des relations intergouvernementales en usage au pays, sans espé­rer qu’elle n’ouvre en la matière une ère nouvelle.

  1. Premiers ministres du Canada, «Un cadre visant à améliorer l’union sociale pour les Canadiens», Ottawa, 9 février 1999.
  2. Premiers ministres du Canada, «Une nouvelle ordonnance pour le systèeme de santé canadien», Ottawa, 11 septembre 2000.
  3. L’expression «fédéralisme 9-1-1» fait référence à une situation où le gouvernement canadien se réunirait avec tous les gouvernements provinciaux sauf le Québec (9), et négocierait ensuite bilatéralement avec cette province. Vu l’inclusion des gouvernements territo­riaux, mieux vaudrait toutefois parler de fédéralisme « 12-1-1 ». Voir Gibbins, «Taking Stock: Canadian Federalism and Its Constitutional Framework », dans Leslie Pal (dir.), How Ottawa Spends, 1999-2000, Toronto, Oxford University Press, p. 216-217.
  4. Alain Noël en propose une critique particulièrement complète et accablante. Voir « Without Quebec: Collaborative Federatism with a Footnote? » Enjeux publics, vol. 1, no 2, mars 2000.
  5. Alain Noël reconnaît que ces avantages ­financiers ont joué un grand rôle mais note avec justesse qu’Ottawa aurait de toute façon accru ses dépenses en matière de soins de santé. Et que les assouplissements consentis par les provinces relativement au pouvoir de dépenser n’étaient donc pas nécessaires. Voir «Without Quebec », p. 9.
  6. William B.P. Robson et Daniel Schwanen, « The Social Union Agreement: Too Flawed to Last », Backgrounder, C.D. Howe Institute , 8 février 1999, p. 3 [Notre traduction]
  7. Roger Gibbins, «Federalism in a Digital World», Revue canadienne de science politique, vol. 33, no 4, décembre 2000, p. 684-685.
  8. Quoique les provinces ont amorcé une réflexion à ce chapitre. Voir le Conseil provincial/territorial sur la refonte des politiques sociales, Rapport provisoire aux premiers ministres, no 5, 10 août 2000, Annexe A.
  9. John Ibbitson, « Private cancer care ­raises few objections», The Globe and Mail, 20 février 2001, p. A4.
  10. Donald Savoie, Governing from the Centre: The Concentration of Power in CanadianPolitics, Toronto, University of Toronto Press, 1999.
  11. Noël « Without Quebec ».
  12. Une lettre ouverte à Ralph Klein (« Open Letter to Ralph Klein »), rédigée par Stephen Harper, Tom Flanagan, Ted Morton, Rainer Knopff, Andrew Crook et Ken Boessenkool, proposait que l’Alberta se retire du Régime de pension du Canada, prélève ses propres impôts, se prépare à mettre sur pied un corps de police provincial en remplacement de la GRC, reprenne l’initiative des politiques de soins de santé et invoque la section 88 du renvoi de la Cour suprême pour ramener à l’ordre du jour la question de la réforme du Sénat.
  13. Il est possible que la plus grande autonomie fiscale de l’Alberta puisse raviver l’intérêt d’Ottawa pour un mécanisme de règlement des différends, ce qui lui permettrait d’exercer une pression morale sur les provinces lorsque la menace d’une restriction punitive des transferts fédéraux perdrait de son efficacité. Merci à David Cameron pour avoir soulever cette possibilité.
  14. L’incapacité de créer une telle interface a constitué l’une des principales lacunes de la Commission royale sur les peuples autochtones.
  15. Pour une explication poussée de la nécessité d’organisations-cadre autochtones, on lira le mémoire de maîtrise de John J. Roslinski :« A Peak Aboriginal Organization: The Need to Integrate Self-Government within Canada», University of Calgary, janvier 2001, qui montre de façon convaincante qu’elles sont indispensables dans la mesure où les gouvernements autochtones souhaitent s’intégrer au cadre intergouvernemental canadien.
  16. Dans une proposition très complète parue juste avant la signature de l’ECUS, Daniel Schwanen a établi un lien entre participation des citoyens et mécanisme de règlement en soutenant que les Canadiens devraient avoir accès à ce mécanisme pour garantir les droits de mobilité et de transférabilité des programmes. Voir «More Than the Sum of Our Parts: Improving the Mechanisms of Canada’s Social Union», Commentaryno 120, C.D. Howe Institute, janvier 1999, p. 27-28.
  17. Noël, «Without Quebec», p. 6. [Notre traduction]
  18. Ottawa a créé un site Web, le http:// www.tbs-sct.gc.ca/rma/account/ SUFA_Template.htm?, ayant pour but d’inciter les Canadiens à s’engager dans la vie publique. Mais cette initiative ne suffit pas à altérer l’argument général présenté ici.

Roger Gibbins, Ph.D., enseigne depuis 1973 au Département de science politique de la University of Calgary. En 1998, il est devenu président-directeur général de la Canada West Foundation et a été élu membre de la Société royale du Canada. Il a été président, pour l’exercice 1999-2000, de l’Association canadienne de science politique.