Au cours des dernières décennies, les gouvernements canadiens ont mis en œuvre de nombreux programmes et politiques pour combattre la pauvreté, le chômage, la précarité de l’emploi et l’inabordabilité du logement. Ils ont fait des progrès dans plusieurs domaines, mais d’importants écarts restent à combler.

Si la proportion de la population vivant sous le seuil de la pauvreté a reculé, près de 30 % des adultes en âge de travailler seuls et sans enfants vivent aujourd’hui dans la pauvreté. Celle-ci est aussi plus répandue chez les personnes racisées et handicapées, les peuples autochtones et les personnes LGBTQ+. Or les programmes d’aide sociale sont souvent difficiles d’accès, intrusifs et irrespectueux des citoyens qu’ils sont censés servir.

Pour résoudre ces problèmes, on préconise souvent l’adoption d’un revenu de base, c’est-à-dire une prestation assurant un revenu annuel minimal à une partie ou à l’ensemble des citoyens. On présente cette mesure comme un moyen simple et direct d’aider les gens à sortir de la pauvreté sans leur imposer une procédure intrusive de règlement des demandes. Et pour démontrer son efficacité, ses partisans invoquent le succès de la Prestation canadienne d’urgence (PCU) mise en place au début de la pandémie.

Des défis réels, mais aucune solution miracle

Les auteurs d’un nouvel ouvrage de l’IRPP ont mené une évaluation exhaustive du revenu de base et en ont tiré une analyse approfondie des programmes de soutien du revenu et d’aide sociale du Canada. Tout comme les partisans du revenu de base, ils jugent notre système de soutien social déficient mais affirment qu’il existe de meilleures solutions pour corriger ses faiblesses. Il faut prendre garde de tout miser sur un seul instrument de politique, préviennent-ils, surtout s’il repose sur une « simple » prestation en espèces : « Nous ne croyons pas qu’un seul système apparemment simplifié réglerait l’ensemble des problèmes. Plutôt, nous considérons ces problèmes comme des enjeux multidimensionnels qui nécessitent l’adoption d’un éventail de mesures. »

L’ouvrage Basic Income and a Just Society: Policy Choices for Canada’s Social Safety Net est le fruit d’un projet pluriannuel issu des travaux du Comité d’experts sur le revenu de base de la Colombie-Britannique, créé en 2018 par le gouvernement de cette province pour déterminer si un revenu de base permettrait d’« améliorer la sécurité du revenu, de réduire la pauvreté et d’atténuer l’impact des changements technologiques ». Le Comité a commandé des études à plus de 40 chercheurs canadiens et étrangers, tout en menant des consultations publiques auprès d’organismes qui représentent des bénéficiaires de l’aide sociale et travaillent à leurs côtés.

S’appuyant sur les travaux du comité et de nombreuses études, cet ouvrage de l’IRPP propose une évaluation approfondie du revenu de base et du besoin de réformer les politiques sociales canadiennes. Il dresse un portrait détaillé du système actuel de soutien du revenu et d’aide sociale tout en faisant ressortir ses multiples faiblesses. Il examine les arguments qui plaident pour et contre un revenu de base en analysant sa capacité de réduire la pauvreté, les questions de coût et de financement qu’il soulève et la façon dont il interagirait avec les programmes existants.

Un revenu de base est-il le meilleur moyen de créer une société juste ?

L’idée d’un revenu de base comme principal instrument de politique sociale a périodiquement refait surface depuis les années 1960 et obtenu l’appui de nombreux groupes, parmi lesquels des organismes anti–pauvreté, des partis politiques, des commissions gouvernementales, des chercheurs et, plus récemment, des entrepreneurs de la Silicon Valley, qui prédisent que l’intelligence artificielle et autres innovations provoqueront d’importantes suppressions d’emplois et nécessiteront d’imaginer d’autres modes de répartition des revenus. La pandémie de
COVID-19, qui a exacerbé les inégalités sociales et révélé les graves lacunes de notre filet social, a ramené cette idée à l’avant-plan.

Les partisans du revenu de base soutiennent qu’il favoriserait la réduction de la pauvreté, le recul des inégalités, les résultats en matière de santé et d’éducation, les investissements en éducation et l’activité entrepreneuriale, entre autres avantages qui mèneraient à une transformation de la société. Ils ajoutent qu’en le concevant comme une prestation en espèces fondée sur le revenu et versée dans le cadre du régime fiscal sans obligation de travail, il serait beaucoup plus simple et moins intrusif que le système actuel de soutien du revenu.

Pour évaluer ces affirmations et les faiblesses des programmes existants, les auteurs examinent un vaste ensemble de données issues d’anciens projets pilotes et d’études récentes sur le revenu de base. Surtout, ils attirent l’attention sur une question fondamentale : comment créer un système de soutien menant à une société plus juste qui favorise le respect individuel et collectif ? Ils proposent pour ce faire un cadre d’élaboration et d’évaluation des politiques regroupant 10 principes : adéquation, accessibilité, sécurité, réceptivité, opportunité, lien social, confiance du public, stabilité politique, réciprocité et renforcement communautaire. Un cadre qui leur sert à évaluer aussi bien nos programmes de soutien social que les formes de revenu de base proposées au Canada.

Ils en concluent que notre système de soutien est loin de répondre à ces objectifs, le jugeant inadéquat, complexe, intrusif, paternaliste et irrespectueux des citoyens qu’il est censé servir. À cet égard, ils sont du même avis que les partisans du revenu de base. En revanche, ils affirment qu’il serait tout aussi complexe et plus coûteux de centrer un système restructuré autour d’un revenu de base, et que cela laisserait intacts bon nombre des problèmes actuels.

À l’appui de cette affirmation, les auteurs ont examiné l’inventaire complet des programmes de transfert et des services sociaux offerts par les trois ordres de gouvernement en Colombie-Britannique afin d’établir lesquels pourraient être remplacés, efficacement et sans difficultés excessives, par un revenu de base. Et ils soutiennent qu’il faudrait conserver la plupart d’entre eux, y compris ceux qui s’adressent aux personnes handicapées, aux immigrants et aux réfugiés. En fait, l’intégration d’un revenu de base aux systèmes de soutien actuels ne ferait qu’ajouter à leur complexité (étant donné les similitudes entre les programmes sociaux de tout le pays, précisent-ils, la même conclusion s’appliquerait ailleurs).

De plus, pour assurer le versement effectif des prestations dans le cadre du régime fiscal, il faudrait créer de nouvelles procédures bureaucratiques d’évaluation de l’admissibilité, sans compter des mécanismes servant à retracer les citoyens vulnérables qui ne produisent pas de déclaration de revenus.

Quant aux considérations primordiales du coût de mise en œuvre et du mode de financement, les auteurs estiment qu’il serait excessivement coûteux de distribuer à tous les ménages canadiens une prestation sans condition ou, comme on l’appelle souvent, une allocation universelle. Ainsi, en Colombie–Britannique, le coût d’une allocation universelle de 20 000 $ par an (proche du seuil de pauvreté) correspondrait au budget total de la province. L’unique moyen d’offrir un revenu de base d’un montant suffisant pour véritablement réduire la pauvreté tout en maîtrisant les coûts consisterait à subordonner les prestations au revenu, c’est-à-dire à réduire leur montant à mesure qu’augmente le revenu que les bénéficiaires tirent d’autres sources. Ce qui reviendrait, de fait, à recréer le « piège de l’aide sociale » si souvent décrié par les groupes anti-pauvreté.

Tout compte fait, les auteurs concluent qu’un système centré sur un revenu de base serait aussi complexe que coûteux. Serait-ce tout de même la meilleure façon de dépenser nos budgets en matière de soutien social ? L’ouvrage est en grande partie consacré à l’examen minutieux des arguments en faveur d’un revenu de base dans différents secteurs de dépenses. Dans chaque cas, les auteurs conviennent de l’intérêt potentiel d’un revenu de base mais affirment que d’autres mécanismes produiraient souvent les mêmes résultats, plus efficacement et à moindre coût.

D’autant plus que les problèmes liés à la pauvreté ne se limitent pas au manque d’argent. De nombreux services et prestations en nature ciblant les besoins particuliers d’une population diverse, par exemple le logement social et les services de santé ou de consultation, resteraient nécessaires après l’adoption d’un revenu de base étant donné l’ampleur des coûts engagés. Le fait de centrer le système de soutien sur une prestation en espèces ne contribuerait pas non plus (et pourrait même nuire) au développement des fortes collectivités qui sont partie intégrante d’une société juste.

Bref, le revenu de base ne pourrait tenir bon nombre de ses promesses. Il ne pourrait remédier aux lacunes du filet social ni favoriser l’avènement d’une société plus juste et plus inclusive. Certes, toute réforme efficace devra prévoir des transferts en espèces, mais en partie seulement. « Somme toute, concluent les auteurs, il semble préférable de réparer le système actuel plutôt que de reproduire les mêmes problèmes sous une forme différente. »

À défaut d’un revenu de base, quelles priorités établir ?

Malgré leurs évidentes faiblesses, les programmes de soutien actuels ont résisté à l’épreuve du temps et bénéficient d’un large appui dans la population. C’est pourquoi les auteurs estiment qu’ils constituent un bon point de départ. Au lieu de formuler des recommandations précises – ce qui irait à l’encontre de l’approche collaborative qu’ils privilégient –, ils proposent d’établir des priorités de réforme fondées sur les orientations et principes suivants :

• Assurer un soutien adéquat – Les prestations offertes par les programmes actuels de soutien du revenu sont inadéquates et maintiennent trop de bénéficiaires bien en dessous du seuil de pauvreté, notamment les personnes handicapées et les adultes seuls et sans enfants en âge de travailler. Il faudrait ainsi augmenter l’allocation aux adultes handicapés et l’aide au revenu courante, même si un supplément de revenu ou des modifications à l’assurance-emploi offriraient à certains un soutien plus adéquat et plus efficace. Cela nécessiterait de réexaminer les prestations de soutien du revenu dans la totalité des provinces et territoires, et d’évaluer la suffisance des prestations au niveau fédéral.
• Donner la parole aux bénéficiaires – La participation des bénéficiaires est indispensable à toute véritable réforme de nos programmes sociaux. « Nous devons les considérer non pas comme des sujets qu’on incite ou oblige à bien se comporter (comme le font de nombreux programmes), mais comme des partenaires dont les connaissances tirées de l’expérience vécue peuvent aider à rendre nos systèmes plus efficaces et plus justes. » À cet effet, il faudrait créer des mécanismes permettant aux bénéficiaires d’exprimer leur avis en tout temps, contrairement à la pratique actuelle consistant à recueillir leurs points de vue à l’étape d’élaboration des politiques mais à leur laisser ensuite peu de marge d’ajustement.
• Faire du renforcement communautaire un élément clé de l’élaboration des politiques – L’une des principales critiques des auteurs à l’encontre de l’approche axée sur le revenu de base réside dans sa focalisation sur l’autonomie individuelle et son inaptitude à reconnaître l’importance des collectivités comme vecteurs de respect individuel et collectif. Le concept du revenu de base repose sur l’idée qu’en offrant une aide financière adéquate aux personnes vulnérables, celles-ci seront mieux en mesure de déterminer et d’obtenir les autres formes de soutien dont elles ont besoin. Les auteurs récusent cette idée et estiment que dans de nombreuses situations, les bénéficiaires seraient mieux soutenus par des services publics efficaces et de solides liens communautaires s’ajoutant à un soutien financier. À lui seul, ce soutien ne pourrait répondre aux besoins de certains citoyens particulièrement vulnérables, par exemple les personnes handicapées ou les jeunes quittant leur foyer d’accueil. La solution réside dans une approche équilibrée qui favorise à la fois l’indépendance financière et de solides liens communautaires.
• Inscrire le marché du travail au cœur de toute réforme – Toute réforme du filet social doit reposer sur un meilleur fonctionnement du marché du travail. Ces dernières années, plusieurs tendances du marché ont érodé les droits des travailleurs et la sécurité du revenu : émergence de plateformes et d’applications comme Uber, passage aux « milieux de travail fissurés » où certains services sont confiés par contrat à des tiers, et recul constant du taux de syndicalisation. Pour traiter ces enjeux, les gouvernements doivent proactivement déterminer quel régime de normes d’emploi conviendrait le mieux aux travailleurs touchés. Ils devraient aussi examiner les conséquences réglementaires pour les milieux de travail fissurés et envisager les moyens d’élargir la portée des syndicats du secteur privé, peut-être en créant des conseils consultatifs sectoriels.
• Créer une plateforme de prestation de services commune – L’accès aux programmes de soutien du revenu et d’aide sociale est entravé par leur complexité (ces programmes étant nombreux et offerts par différents ordres de gouvernement) et par des procédures administratives et de règlement des demandes intrusives et irrespectueuses. L’une des solutions consisterait à créer une plateforme de prestation de services commune fondée sur les mêmes définitions et critères en matière de revenu et de situation familiale, qui pourrait servir à l’évaluation de l’admissibilité et constituer le mécanisme de prestation de tous les programmes publics.
• Évaluer régulièrement les changements apportés aux politiques – Les modifications proposées aux politiques actuelles devraient être déployées graduellement, chaque étape faisant l’objet d’une évaluation et de consultations auprès des groupes concernés. Ces consultations devraient inclure les bénéficiaires mais aussi les contribuables qui financent les programmes. Ce déploiement graduel permettrait aux décideurs d’observer les effets des changements et de corriger le tir au besoin. Ces mesures assureraient aussi que les changements apportés aux programmes et aux politiques perdurent au-delà des cycles politiques.

Élaborer nos politiques sociales en s’inspirant de la ferveur des partisans du revenu de base

En définitive, concluent les auteurs, le revenu de base n’a rien d’une solution miracle qui corrigerait par magie les défaillances du filet social canadien. Il n’améliorerait pas automatiquement la situation des personnes vulnérables, pas plus qu’il ne concrétiserait l’objectif général d’une société plus juste et plus inclusive. Une approche fondée sur la justice nécessite une réorientation fondamentale de notre mode d’élaboration des politiques sociales, selon laquelle les plus vulnérables d’entre nous seraient considérés comme de véritables participants à l’avènement d’une société meilleure et non simplement comme des « gens ayant besoin de notre aide ». Tout en se joignant à l’appel au changement des partisans du revenu de base, les auteurs proposent plutôt de réaliser ce grand objectif en adoptant un ensemble d’instruments de politique sociale.

« Nos recommandations nous semblent incarner la vision d’un Canada qui s’efforce constamment d’utiliser l’ensemble des pouvoirs et outils à la disposition de l’État pour trouver le juste équilibre entre le désir d’autonomie individuelle de ses citoyens et leurs besoins collectifs », écrivent les auteurs. « C’est dans nos collectivités que les faits probants, les réalisations et l’expérience vécue des citoyens les plus touchés peuvent susciter des changements positifs qui assureront que nul ne soit laissé pour compte. »