La réforme de la procédure parlementaire : le point de vue des députés

Peter Dobell 11 décembre 2000

Depuis un demi-siècle, la multiplication des ressources et des moyens de communication gouvernementaux a entraîné un accroissement correspondant du pouvoir de l’exécutif, un phénomène qui a parallèlement contribué à l’affaiblissement du rôle des parlementaires. Dans aucune autre législature de type britannique n’a-t-on observé un transfert aussi marqué vers le pouvoir exécutif qu’à la Chambre des communes du gouvernement canadien.

Pour redresser la situation, le Centre parlementaire a d’abord préparé et distribué aux députés une série de documents d’information décrivant quelques modestes réformes adoptées par d’autres Parlements du Commonwealth. Le 10 mai 2000, une réunion sur la Colline parlementaire fut organisée pour recueillir l’opinion des députés, et les parlementaires ont aussi été invités à compléter un questionnaire sur le sujet. Résumées dans ce rapport, leurs réponses nous apprennent ce que pensent bon nombre de députés de la 36e Législature, toutes régions et tous partis confondus, de tels changements. On peut également y lire certaines remarques ajoutées par les répondants pour motiver leurs points de vue et mettre en lumière les problèmes que susciterait la mise en œuvre de ces réformes.

Les députés ont été invités à répondre à quatre grandes questions :

  • Faudrait-il plus de stabilité dans la composition des comités ?
  • Les présidents de comités devraient-ils recevoir une indemnisation spéciale ?
  • Les présidents de certains comités devraient-ils être des députés d’opposition ?
  • Faut-il saisir les comités des avant-projets de loi et des Livres verts ?

Ces suggestions visant à modifier la procédure parlementaire ont reçu le soutien d’un grand nombre de députés de tous les partis. Certaines propositions de réforme plus précises ont aussi fait l’objet d’un solide appui, parmi lesquelles :

  • Nommer les présidents et les membres des comités parlementaires pour des mandats d’une durée supérieure à un an.
  • Élire les présidents de comités à la double majorité, soit une majorité des députés du gouvernement et une majorité des députés d’opposition.
  • Cesser de remplacer à tous les deux ans les secrétaires parlementaires, pour éliminer une des causes du roulement des présidents de comités.
  • Donner une indemnisation spéciale aux présidents de comités.
  • Accroître le nombre de présidents de comités issus de l’opposition.
  • Faire examiner les avant-projets de loi et les Livres verts par les comités.
  • Mettre plus d’accent sur la production de rapports consensuels.

Alors que le Parlement compte un grand nombre de députés d’expérience ayant été réélus une ou plusieurs fois, le moment semble particulièrement bien choisi pour engager de tels changements. Ce document décrit les mesures nécessaires à la mise en œuvre de chacune des propositions de réforme soumises à l’attention des députés : certaines pourraient aisément être mises en œuvre par la direction du parti au pouvoir, d’autres exigeraient aussi l’accord des chefs d’opposition; seule l’indemnisation spéciale des présidents de comités exigerait de modifier la loi. Enfin, des ententes informelles entre les partis pourraient permettre de mettre à l’essai certaines pratiques, qu’on intégrerait au Règlement si elles se révélaient avantageuses.

Introduction

Depuis un demi-siècle, la multiplication des ressources et des moyens de communication gouvernementaux a entraîné un accroissement correspondant du pouvoir exécutif, une tendance qui a parallèlement contribué à l’affaiblissement du rôle des parlementaires. Bien qu’il s’agisse d’un phénomène international, ses répercussions ont été surtout ressenties dans les pays dotés d’un régime parlementaire britannique, où le pouvoir de l’exécutif repose sur la discipline de parti. Et dans aucune autre législature de ce type n’a-t-on observé un transfert aussi marqué vers le pouvoir exécutif qu’à la Chambre des communes du gouvernement canadien.

Certains Parlements de style Westminster ont fait face au problème en apportant aux pratiques et procédures des changements visant à renforcer le rôle des députés. Mais au Canada, la Chambre des communes retarde sans cesse la mise en œuvre de réformes pourtant vivement souhaitées par les députés de tous les partis. Pour redresser cette situation, le Centre parlementaire a d’abord préparé et distribué aux députés une série de documents d’information décrivant quelques modestes réformes adoptées par d’autres Parlements du Commonwealth. Avec l’appui de l’Institut de recherche en politiques publiques, le Centre a ensuite organisé le 10 mai 2000 une réunion sur la Colline parlementaire pour recueillir l’opinion des députés. Enfin, les parlementaires ont été invités à répondre à un questionnaire sur le sujet. Le présent rapport rend compte des résultats de cet exercice et témoigne du point de vue des députés de tous les partis de la 36e Législature face aux différentes options de réforme parlementaire.

Alors que le Parlement compte un grand nombre de députés d’expérience ayant été réélus une ou plusieurs fois, le moment semble particulièrement bien choisi pour engager de tels changements. Ce rapport se veut donc une source d’information en appui au processus de réforme. Il examine en détail la réaction des députés aux diverses pistes de changement, considérant que le soutien clairement démontré des parlementaires de tous les partis à des modifications précises pourrait jeter les bases d’une véritable réforme. On peut également y lire certaines remarques qu’ils ont ajoutées à leur réponse pour motiver leurs points de vue et mettre en lumière les problèmes que susciterait la mise en œuvre de cette réforme.

Approche et méthodologie

Ce rapport comprend plusieurs éléments. Il s’ouvre sur un compte rendu de l’évolution des pratiques de travail du Parlement canadien au cours des 50 dernières années — un demi-siècle durant lequel le pouvoir du Premier ministre s’est accru à un niveau trouvant peu d’équivalents dans les autres pays démocratiques, tandis que les occasions offertes aux députés de la Chambre des communes d’améliorer les lois et de contribuer à l’élaboration des politiques ont décru de façon continue. Cette évolution est résumée à la section 1.

Examinant les pistes susceptibles de rétablir l’équilibre du système parlementaire canadien, ce document décrit ensuite certaines pratiques adoptées par d’autres législatures en vue de contrebalancer le pouvoir grandissant de l’exécutif. Des pratiques ayant pour but d’améliorer le fonctionnement des comités, de renforcer le rôle et l’image des députés, et d’amoindrir les confrontations en Chambre de manière à favoriser des échanges plus coopératifs. Aucune des réformes décrites n’implique de changements révolutionnaires. Toutes reposent en effet sur l’adhésion aux principes fondamentaux du système parlementaire britannique, mais offrent aux députés la possibilité de jouer un rôle plus important que celui qu’ils jouent actuellement au Canada. La section 2 traite de ces différentes pratiques.

Dans les sections 3 à 6 sont examinées les réponses des députés aux quatre grandes questions et questions connexes qui leur avaient été soumises par voie de questionnaire1 :

  • Faudrait-il plus de stabilité dans la composition des comités ?
  • Les présidents de comités devraient-ils recevoir une indemnisation spéciale ?
  • Les présidents de certains comités devraient-ils être des députés d’opposition ?
  • Faut-il saisir les comités des avant-projets de loi et des Livres verts ?

Si nécessaire, une information documentaire vient expliquer le sens et la pertinence de certaines des questions. Chacune des quatre sections indique en conclusion où réside le pouvoir de mise en œuvre des diverses réformes et suggère où concentrer les efforts pour favoriser le changement. Le cas échéant, on précise la nécessité de modifier le Règlement ou d’obtenir une autorisation officielle. Enfin, quelques commentaires ont été ajoutés lorsque l’auteur et certains observateurs reconnus de la vie parlementaire consultés au cours de cette enquête en sont arrivés à des conclusions pertinentes.

Le document résume en terminant les raisons motivant une réforme parlementaire.

En quoi le Parlement a-t-il changé depuis un demi-siècle ?

La capacité des gouvernements canadiens d’agir avec rapidité et fermeté quand le besoin s’en fait sentir s’est considérablement accrue depuis la Seconde Guerre mondiale. Mais à mesure que se sont étendus le pouvoir et le champ d’action du gouvernement central, l’intérêt de celui-ci envers le Parlement s’est porté sur les moyens d’y faire voter ses lois le plus rapidement possible. Dans un tel contexte, les partis d’opposition mettent naturellement tout en œuvre pour ralentir l’activité du gouvernement, le contraignant à recourir de plus en plus souvent à la clôture et à l’attribution du temps. Résultat : une ambiance qui n’a rien de coopérative et qui vire trop souvent à la confrontation, à la grande joie des médias d’information qui s’empressent d’en rapporter les aspects les plus spectaculaires. Trop souvent aussi, les cabinets voient le Parlement comme un champ de bataille plutôt que comme une tribune permettant de valider, voire d’enrichir, ses nouvelles politiques.

Autrefois, la Chambre des communes était une arène servant aussi bien à l’examen qu’à la défense des politiques nationales. Il y a cinquante ans, le Premier ministre et ses ministres assistaient ainsi à la majorité des débats. C’était avant l’avènement des sondages, alors que les députés étaient respectés et considérés comme la voix de la population. Ce qui se disait à la Chambre passait pour être l’expression des besoins et aspirations des Canadiens de toutes les régions du pays. Les députés estimaient à juste titre qu’ils avaient été élus pour chercher des solutions et améliorer les politiques publiques.

Les choses ont depuis bien changé pour les députés. De nos jours, la période des questions quotidienne, télédiffusée, constitue le temps fort à la Chambre et la prochaine élection, son enjeu premier. Pour illustrer l’ampleur du changement, disons simplement qu’il y a 45 ans, cette période constituait un court exercice non partisan qui permettait d’obtenir des réponses instructives à des questions pertinentes concernant l’évolution de dossiers clés.

En partie parce que les débats parlementaires sont aujourd’hui considérés comme exercices de pure forme, la Chambre n’intéresse plus ni les députés, ni les médias, ni le grand public. Sauf lorsqu’ils sont d’astreinte, les députés la désertent sitôt la période des questions terminée pour regagner leur bureau ou leur comité. Même les strictes règles dictant la retransmission des travaux de la Chambre ne peuvent masquer le fait que la salle est souvent presque vide. Les prétendus débats attisent rarement les passions, et les téléspectateurs sentent bien que plusieurs discours sont préparés d’avance. Et comme l’issue des votes est assurée, le rôle du Parlement se réduit généralement à apporter aux décisions gouvernementales la sanction qu’exige la Constitution, sans plus.

Les activités du gouvernement s’étant multipliées, on a dû confier aux comités des projets de loi et des estimations budgétaires dont l’étude s’effectuait auparavant à la Chambre. L’intervention première des députés s’est donc progressivement déplacée de la Chambre vers les comités. Or, sur les instances de députés insatisfaits, on a fait adopter d’importants changements de procédure visant à renforcer l’autonomie des comités. C’est ainsi que depuis le milieu des années 1980, ceux-ci peuvent se réunir sans l’approbation de la Chambre. Ils peuvent aussi prendre l’initiative d’enquêtes majeures comme l’ont fait récemment les comités des Pêches, de l’Agriculture, du Patrimoine et des Affaires extérieures. Les consultations pré-budgétaires du comité des Finances constituent également une intéressante innovation puisque ses rapports peuvent désormais influer sur le budget. Mais quand vient le temps d’étudier un projet de loi — fonction majeure du Parlement — leur rôle reste très limité car il est rare, sinon rarissime, que le gouvernement consulte les comités pour en améliorer la teneur. Enfin, pour ce qui est d’évaluer les dépenses gouvernementales, la contribution des comités est pratiquement nulle.

Un défi supplémentaire

L’importance des débats à la Chambre et de l’étude des projets de loi en comité a commencé à décliner lorsque le gouvernement a conçu de nouveaux moyens de formuler et d’évaluer ses politiques. De nos jours, les parties prenantes sont dûment consultées par les fonctionnaires et l’opinion publique jaugée par sondage avant qu’un projet de loi ne soit rédigé puis déposé au Parlement. Et ce dernier risque d’être encore plus marginalisé sous l’effet de nouvelles pratiques en voie d’être adoptées. Ainsi a-t-on récemment créé le Centre pour le dialogue public afin d’évaluer — à l’aide des technologies de l’information et de groupes-témoins interactifs — les réactions de la population aux propositions législatives. Suivant son mandat initial, le Centre a pour but d’aider le gouvernement à raffiner ses politiques et à les présenter de manière à séduire le public. Or, l’étude en comité des mesures législatives qui parviendraient à la Chambre après une telle validation n’offrirait plus qu’un intérêt accessoire, de sorte que le rôle joué autrefois par le Parlement, qui mettait au banc d’essai les ramifications d’une proposition de loi, serait en somme de plus en plus courtcircuité.

Un sondage révélateur, qui demandait aux fonctionnaires de classer selon leur ordre d’importance différents facteurs influant sur l’élaboration des politiques, a récemment illustré l’opinion que le gouvernement se fait du Parlement. Parmi 13 sources d’influence, les comités parlementaires et les députés se sont presque classés aux derniers rangs, leur influence étant perçue comme déclinante2. Dans ces conditions, il n’est guère étonnant que la fonction publique voit le Parlement, et parfois le décrit, comme un obstacle de procédure mineur plutôt que comme une institution capable de valider et d’améliorer les textes législatifs.

Réformes mises en œuvres par d’autres Parlements

L’apport désormais très limité de la Chambre des communes à l’élaboration des politiques contraste avec ce qui se passe ailleurs. Le Congrès américain se situe dans une catégorie à part en raison de la division des pouvoirs énoncée par la Constitution. Mais en Grande-Bretagne comme dans la plupart des pays d’Europe occidentale, on accorde plus d’importance qu’ici à la contribution des législateurs, considérés comme parfaitement en mesure d’apporter une valeur ajoutée aux mesures législatives.

C’est aussi le cas dans quelques provinces canadiennes. Signalons notamment certaines pratiques adoptées par le Québec pour augmenter les possibilités pour les députés de jouer un rôle utile et promouvoir la coopération entre le parti au pouvoir et les partis d’opposition. Après en avoir longuement délibéré, l’Assemblée nationale a ainsi adopté en 1984 un important train de réformes axées sur les commissions parlementaires. Quatre de ces 10 commissions ont aujourd’hui un président issu de l’opposition. Les présidents et vice-présidents (qui ne sont pas issus du même parti que les présidents) sont élus à la double majorité, c’est-à-dire par la majorité des députés ministériels et la majorité des députés d’opposition de la commission. Les commissions de coordination se composent du président et du vice-président, conjointement responsables de l’élaboration du plan des travaux de la commission, lequel doit être confirmé par une double majorité. Ces mécanismes favorisent les compromis et l’élection de présidents intéressés à travailler dans un esprit de collaboration. Les membres des commissions sont nommés pour deux ans, les présidents et vice-présidents étant élus pour un mandat similaire. La composition est stable et reste généralement la même durant toute la législature. Ces réformes ingénieuses ont produit des relations plus conviviales entre les partis, elles ont permis l’amendement plus fréquent des projets de loi et amélioré la « satisfaction au travail » des députés.

La Chambre des Communes britannique et l’Assemblée nationale du Québec ont toute deux adopté une autre innovation qui a renforcé la contribution de leurs comités. Lorsqu’un projet de loi est renvoyé en commission parlementaire, le ministre compétent participe aux délibérations et peut donc constater si tel ou tel amendement est souhaitable. Comme on peut s’y attendre, cette participation directe favorise l’adoption d’un plus grand nombre de modifications. À Ottawa, sauf pour la présentation initiale du projet de loi au comité, le ministre s’en remet à son secrétaire parlementaire, au whip et aux hauts fonctionnaires pour orchestrer la défense de son projet de loi et mobiliser les voix nécessaires à son adoption, souvent sans le moindre amendement.

Chaque assemblée législative est un cas d’espèce, mais toutes présentent assez de points communs pour qu’il soit possible à la Chambre des communes, si tant est qu’on veuille donner aux députés fédéraux un plus grand rôle à jouer, d’emprunter et d’adapter certaines pratiques qui ont permis aux législateurs d’autres institutions parlementaires de faire œuvre utile sans pour autant limiter les moyens d’action du gouvernement. Les quatre sections suivantes résument les réponses des députés fédéraux aux questions portant sur ce type de réformes parlementaires.

Question nº 1 : Faudrait-il plus de stabilité dans la composition des comités ?

Roulement des députés et présidents à la Chambre des communes du Canada

Pendant les quinze années qui se sont écoulées depuis que les comités ont acquis le pouvoir d’établir leur propre ordre du jour, l’influence qu’ils auraient pu exercer sur l’amélioration des lois et l’élaboration des politiques s’est trouvée limitée par le remplacement de 60 à 75 p. 100 de leurs présidents, en moyenne tous les deux ans. Le tableau B-1 de l’annexe B illustre la persistance de cette pratique. Il vaut notamment d’observer que les présidents sont souvent élus à la tête de comités dont ils n’avaient encore jamais fait partie.

Le fait de remplacer un président de comité dans le courant d’une législature a des répercussions particulièrement graves. Le rythme des travaux du comité en souffre pour trois raisons :

  • Il faut un certain temps au nouveau président pour acquérir une connaissance suffisante du domaine de compétence du comité, surtout si c’est un comité auquel il n’a jamais siégé.
  • L’art de présider un comité est quelque chose qui doit s’apprendre.
  • Il faut du temps pour gagner la confiance des membres du comité, et surtout celle des représentants de l’opposition.

Ces répercussions sont d’autant plus importantes que le roulement des autres membres des comités est tout aussi élevé, comme le démontre le tableau B-2 de l’annexe B.

Comparaisons avec d’autres assemblées législatives

La composition des comités de la Chambre des communes du Canada change à une fréquence assez exceptionnelle, beaucoup plus grande que dans toute autre assemblée législative.

Sans conteste, c’est le Congrès des États-Unis qui présente la plus grande stabilité. Au cours de leur mandat, la plupart des sénateurs et des représentants siègent au même comité. La convention voulant que l’ancienneté au sein d’un comité dépende exclusivement de la durée des états de service continus au Congrès est à cet égard un puissant stimulant. Les sénateurs et les représentants savent également que, pour pouvoir exercer un réel contrôle sur l’administration, ils doivent se spécialiser.

Dans beaucoup d’autres pays, les législateurs ont de même reconnu que c’est en siégeant de manière ininterrompue au même comité qu’on acquiert le savoir qui donne de l’influence dans un monde de plus en plus spécialisé. En Grande-Bretagne, une note documentaire signale que le taux de roulement des membres des comités va de 0 à 27 p. 100, pour une moyenne de 16 p. 100. Les présidents sont élus pour toute la durée d’une législature, et non pour une seule année comme au Canada. Il n’est pas rare non plus qu’un président compétent soit réélu pour un second mandat, ce qui lui donne en tout une dizaine d’années d’états de service ininterrompus. En Australie, la rotation touche 10 à 20 p. 100 des membres, sur un intervalle de deux ans3. L’Allemagne, la France et les pays scandinaves rapportent que les membres des commissions parlementaires, présidents compris, demeurent généralement en poste jusqu’à la fin de la législature. Par contraste avec la Chambre des communes, le Sénat canadien reconnaît depuis déjà longtemps que la continuité est garante d’influence. L’ancien sénateur Salter Hayden a ainsi présidé le comité des Banques pendant plus de 20 ans, et il était considéré comme une sommité en matière de droit fiscal. C’est cette continuité au niveau de leur composition et de leur présidence qui a permis à certains comités sénatoriaux de rédiger des rapports très influents comme celui du comité Croll sur la pauvreté et celui du comité VanRoggen sur le libre-échange avec les États-Unis.

Causes et conséquences d’un fort taux de roulement

Pourquoi les membres et présidents des comités changent-ils si souvent à la Chambre des communes par rapport à d’autres assemblées législatives du pays ou de l’étranger ?

La principale explication découle d’un usage adopté par le Premier ministre Trudeau en 1971, selon lequel les secrétaires parlementaires seraient remplacés tous les deux ans4. M. Trudeau a ainsi voulu maintenir la paix entre députés gouvernementaux en faisant profiter le maximum d’entre eux de la récompense financière et du titre qui accompagnent la fonction. Et pour élargir encore ce bassin, il a considérablement augmenté le nombre de postes de secrétaires parlementaires. De sorte qu’au cours de deux assemblées législatives, de nombreux députés gouvernementaux se voient nommés à ces postes pour des mandats de deux ans.

Ce roulement des secrétaires parlementaires a inévitablement entraîné celui des présidents de comités. En effet, dans le climat compétitif qui règne à la Chambre des communes, des problèmes peuvent surgir lorsque les postes vacants de secrétaires ne sont pas pourvus par d’autres députés influents du gouvernement. Or, ceux-ci sont, souvent, déjà occupés à présider les travaux d’un comité. On leur retire donc leur fonction pour les nommer secrétaires parlementaires. Pour favoriser ce transfert, la nomination de ces derniers se fait en septembre, juste avant qu’on établisse la composition des comités pour l’année à venir.

De leur côté, les secrétaires parlementaires qui ont perdu leur poste déplorent naturellement la perte de leur fonction et de la rémunération qui l’accompagne, et font dès lors pression pour qu’on les nomme à d’autres fonctions, si possible à la tête d’un comité dont la présidence est vacante. Cette pratique est rendue possible par le fait qu’un gouvernement majoritaire peut habituellement compter sur ses députés pour voter en faveur des candidats désignés, ce qui déclenche une autre ronde de chaises musicales5.

Les répercussions de ce roulement n’ont vraiment commencé à se faire sentir qu’au milieu des années 1980, au moment des réformes découlant des rapports Lefebvre et McGraw, alors qu’on a donné aux comités la latitude de siéger à longueur d’année. Cet élément nouveau donnait soudain de l’importance à la continuité de la fonction de président. C’est donc un usage adopté en 1971 pour maintenir l’harmonie dans les rangs du gouvernement au pouvoir qui aura, de façon inattendue, contribué dans les années 1980 à réduire l’efficacité des comités. Les répercussions en sont si évidentes que d’aucuns prétendent que le gouvernement résiste à mettre fin à ce roulement par crainte de favoriser l’essor de comités influents dont il faudrait dès lors tenir compte6.

Quant au roulement des députés siégeant aux comités, il s’explique par d’autres facteurs que le roulement des secrétaires parlementaires. Ainsi, les changements de priorités politiques incitent souvent les partis d’opposition à réaffecter leurs critiques en la matière. Sans doute l’instabilité de la composition des comités traduit-elle par ailleurs l’importance plus que relative accordée par tous les chefs de partis au travail qui s’y effectue. Aussi leur faudrait-il comprendre que cette absence de continuité vient miner le potentiel des comités. Tout comme il faut du temps aux présidents pour gagner la confiance des députés de leur comité, l’arrivée de députés d’opposition nécessite une période d’adaptation, surtout s’ils sont critiques de leur parti dans le domaine concerné.

Le point de vue des députés

Après avoir décrit cette conjoncture, examinons les réponses des députés à plusieurs questions concernant la première grande problématique : Faudrait-il plus de stabilité dans la composition des comités ?

La première sous-question était la suivante : « Seriez-vous favorable à une plus grande stabilité au niveau des présidents et de la composition des comités permanents de manière à ce que ceux-ci connaissent mieux leur sujet et soient plus influents ? »

Voici comment se sont réparties les réponses :

Il est clair que les députés de tous les partis appuient fortement l’idée de comités mieux informés et plus influents, et qu’ils privilégient pour ce faire une présidence continue et une composition stable. Comme l’a fait remarquer l’un d’eux : « On a besoin d’expérience et d’expertise dans les comités pour renforcer le résolution et l’engagement des membres. » Et selon un député d’opposition :

« Il faut beaucoup de temps pour acquérir le savoir et l’expertise nécessaires pour être pris au sérieux par les fonctionnaires concernés et les médias d’information. » Un autre député d’opposition a jugé que ce changement « améliorerait les relations de travail ».

Selon le principal argument des rares députés ayant répondu « non », le roulement permet de bénéficier « des nouvelles perspectives offertes par l’arrivée de nouveaux députés ». On a aussi suggéré que les députés devraient eux-mêmes décider de rester ou non au sein d’un comité en particulier.

Les réponses favorables étaient à peine moins nombreuses à cette autre sous-question : « Aimeriez-vous que les députés puissent être nommés aux comités pour plus d’un an, chose commune dans plusieurs autres législatures ? » Des préoccupations semblables ont été soulevées par rapport au système actuel : « Il faut un an pour être à l’aise dans un domaine et pour en connaître les principaux acteurs. » Certains privilégiaient « une session entière », d’autres « un minimum de deux ans ». Un député a noté que « le président et les membres devraient être maintenus pendant toute la durée du Parlement ». Un autre a même affirmé qu’une « forte rotation peut être aussi dommageable à un comité qu’une dissolution ! ».

Un élu appartenant au caucus gouvernemental a aussi prétendu que si les députés étaient « nommés selon leur ancienneté parlementaire (…), on mettrait un frein à la manipulation des députés par les leaders de la Chambre ».

Le nombre légèrement moindre de réponses favorables à cette question plus précise traduit l’inquiétude des députés de se voir confinés à des comités peu intéressants. « Et si je souhaite changer de comité avant l’échéance ? », s’est interrogé l’un d’eux. « La décision devrait revenir aux membres », a proposé un autre. De rares députés des deux côtés de la Chambre croient toutefois que leurs leaders doivent « disposer de la souplesse nécessaire (pour faire des changements) en cas de problème ». Mais un autre député très favorable à la continuité juge qu’il faut prévoir le retrait « des membres en cours de mandat pour cause d’absentéisme ou autre motif important ».

De même, les députés ont clairement indiqué qu’ils étaient « favorables à l’élection des présidents de comités pour un mandat de plus d’un an, comme c’est le cas d’autres législatures », même si on a dénombré un peu plus de réponses négatives.

Parmi ceux qui ont répondu « oui », certains ont précisé ce qu’un mandat plus approprié signifierait soit « au moins deux ans », « une session complète », ou encore « toute la durée de l’Assemblée législative, si le mandat est assumé de façon satisfaisante ». Selon un député, une prolongation du mandat s’impose parce qu’il est impossible « en un an d’assurer la continuité des questions politiques ». Un problème soulevé à la fois par ceux qui approuvent et désapprouvent cette prolongation : comment se défaire d’un président inefficace ? En termes crus, un député s’est dit d’accord avec un mandat plus long, « pourvu qu’il y ait moyen de se débarrasser des imbéciles ». Une préoccupation exprimée aussi bien par les députés du gouvernement que ceux de l’opposition.

Du côté des « non », l’un des arguments en appui à l’élection annuelle des présidents consistait à dire que ces derniers « seraient tenus d’offrir un bon rendement ».

Les députés de tous les partis semblent reconnaître que la compétence d’un président et la continuité de son action contribuent à l’efficacité des comités. Mais ils constatent aussi que cette continuité peut faire problème si le président n’est pas à la hauteur de la tâche. Cette préoccupation découle de l’usage actuel selon lequel le roulement des secrétaires parlementaires peut entraîner la nomination au titre de président de députés qui en sont à leur premier mandat à la Chambre, sans nécessairement avoir fait partie d’un comité ni présidé le moindre comité parlementaire. On pourrait résoudre ce problème si aucun député ne pouvait être élu président sans avoir été vice-président du comité en question ou président de l’un de ses sous-comités. Cette progression aiderait non seulement les députés à développer les compétences nécessaires à leur fonction mais permettrait aussi de mettre leurs qualités à l’épreuve et d’en faire la démonstration vis-à-vis de leurs collègues. Bref, on réduirait au minimum les mauvaises surprises.

L’enquête a également porté sur le mode d’élection des présidents. On a ainsi demandé aux députés ce qu’ils pensaient de la « double majorité » en usage à l’Assemblée nationale du Québec, qui prévoit que chaque président doit obtenir l’appui d’une majorité des membres du comité issus des rangs du gouvernement comme de l’opposition. Concrètement, cela implique au Québec que les leaders à la Chambre discutent entre eux pour s’entendre sur les députés les mieux aptes à présider les comités. Une fois conclue une entente provisoire, les candidats retenus sont proposés aux différents caucus aux fins d’une confirmation officieuse. S’il est vrai que ce mode d’élection empêche le parti au pouvoir de prendre des décisions unilatérales, ce dernier conserve tout de même la possibilité de stopper l’élection d’un député jugé inapte à occuper ce poste. L’opposition dispose de même du pouvoir d’empêcher l’élection de députés gouvernementaux partisans, mais ne peut obliger le gouvernement à accepter un président en particulier. Cette procédure tend à favoriser les députés d’expérience dont les qualités ont déjà été mises à l’épreuve, et donne souvent lieu à des comités composés de membres de tous partis enclins à la collaboration. D’où une coopération et une productivité généralement meilleures.

À la question « Aimeriez-vous que les présidents des comités soient élus à la double majorité, comme c’est le cas à l’Assemblée nationale du Québec, si cela procurait aux comités un environnement plus propice à la coopération ? », les députés ont répondu comme suit :

En dépit d’un solide appui à cette idée, le mode d’élection à la double majorité reste à l’évidence méconnu au Canada anglais. En témoignent ces remarques de députés qui s’y sont opposés : « Ce processus ne m’est pas familier » ou « Qu’entendez-vous par double majorité ? »

Un député du gouvernement ayant voté « non » invoquait « l’importance pour le parti au pouvoir de maintenir son contrôle ». Les réactions du genre montrent la nécessité d’examiner le fonctionnement de la double majorité et d’établir en quoi elle diffère du système en usage, selon lequel la direction du parti au pouvoir choisit le candidat, le nomme au comité s’il n’en n’est pas déjà membre et incite les autres députés du gouvernement qui y siègent à voter en sa faveur; dans ce cadre, l’élection est en fait la mise en œuvre de la décision prise par la direction du gouvernement.

Les députés gouvernementaux se sont montrés divisés et incertains quant au remplacement du système actuel par la double majorité. Certains ont aimé l’approche du Québec, l’un d’eux affirmant ceci : « C’est le moyen à privilégier – on doit avoir l’appui d’une majorité de l’opposition aussi bien que des membres gouvernementaux. L’idée est très intéressante. » Selon un autre ayant voté « oui », il faut « un mécanisme qui implique l’opposition ». Un député gouvernemental ayant fait partie de l’Assemblée nationale et vécu l’expérience de la procédure a noté avec enthousiasme : « Oui, absolument ! ». Toujours du côté du gouvernement, d’autres se sont montrés plus réticents parce qu’ils disaient mal comprendre la procédure.

En revanche, les députés d’opposition l’ont presque unanimement plébiscitée. Ils ont dit apprécier ce concept parce qu’il « favoriserait l’égalité entre le gouvernement et l’opposition » ou encore parce que « tous les parlementaires siégeant à un comité sentiraient qu’ils prennent part aux décisions ».

La dernière sous-question posée aux députés se lisait comme suit : « Seriez-vous favorable à un retour à l’ancien système où les postes de secrétaires parlementaires n’étaient pas réaffectés tous les deux ans, si cela pouvait ralentir le roulement des présidents de comités ? » Leurs réponses sont résumées au tableau 5.

Cette question avait pour but d’établir un lien entre le roulement des nominations de secrétaires parlementaires et celui des présidents de comités, mais elle aura plutôt semé la confusion. Si quelques remarques ont porté sur ce lien, la plupart des députés s’en sont tenus aux avantages et inconvénients du processus de nomination des secrétaires parlementaires. La confusion était manifeste. Parmi les nombreux membres gouvernementaux ayant critiqué ce lien entre les deux fonctions, certains étaient favorables au changement, d’autres non. Chez les députés d’opposition, certains commentaires laissent penser que la question ne les préoccupe pas vraiment. En somme, la répartition des réponses positives et négatives ne permet pas de connaître avec certitude le point de vue des députés, mais leurs commentaires sont d’un intérêt appréciable.

Les députés gouvernementaux dont les remarques traitaient du lien entre les roulements ont exprimé un avis tranché : « Je n’accepte pas que les deux fonctions soient liées par nécessité. Ou bien les comités sont une annexe de la Chambre, ou ils sont un outil du gouvernement », a observé l’un d’eux. Un autre a affirmé ceci : « Ou bien les nominations se font selon le mérite et l’expertise, ou elles sont faites en vertu du processus déplorable qui consiste à distribuer des faveurs. Objectivement, le système actuel n’est en fait d’aucune valeur. » Fait révélateur, les députés gouvernementaux dont la réponse était négative ont adopté une attitude analogue. « Les secrétaires parlementaires en rotation ne doivent pas remplacer les présidents de comités », a noté l’un d’eux. Semblablement, un autre a jugé que « l’un ne doit pas nécessairement succéder à l’autre. Un secrétaire parlementaire dont le mandat arrive à échéance ne devrait pas s’imaginer qu’il deviendra automatiquement président du comité ». Et selon un troisième : « Le roulement des secrétaires parlementaires est en soi une mauvaise chose. »

La plupart des députés du gouvernement et de l’opposition n’ont commenté que le problème du roulement des secrétaires parlementaires, pour en soulever les mérites ou les inconvénients : « La crédibilité de la fonction de secrétaire parlementaire a été sérieusement compromise par le caractère systématique du roulement. » Un autre observe que « la compétence est la clé de tout », suggérant de prolonger le mandat des secrétaires qualifiés. Plusieurs ont préconisé de retirer leur fonction à ceux qui ne sont pas à la hauteur : « On devrait réaffecter sans délai les secrétaires parlementaires peu efficaces. » Un député d’opposition a proposé une échéance : « Deux années sont amplement suffisantes. Aucun mandat de secrétaire parlementaire ne devrait être plus long. » Un seul député gouvernemental s’est dit en faveur du roulement : « Plus il y aura de députés ayant l’expérience de secrétaire parlementaire, mieux cela vaudra. C’est comme une formation professionnelle. »

Sur cette dernière question, deux intéressantes conclusions se sont dégagées des échanges entre l’auteur et des observateurs parlementaires. On a d’abord constaté que les remarques de certains des députés allaient dans le sens de la suppression du lien entre les deux fonctions. Pourquoi n’y aurait-il pas alors deux voies différentes pour les membres gouvernementaux ? a-t-on suggéré. L’une impliquerait la spécialisation du rôle de secrétaire parlementaire, qui serait un ministre en formation et agirait comme représentant du gouvernement. Les secrétaires compétents resteraient en fonction pendant un certain nombre d’années, sauf s’ils sont promus au rang de ministre6. La seconde voie consisterait à travailler au sein des comités, pour en devenir ensuite vice-président ou président d’un sous-comité. Une fois mis à l’épreuve, ces députés pourraient prétendre à la présidence d’un comité. Ces changements nécessiteraient d’en revenir à l’usage antérieur à 1971, celui des mandats prolongés de secrétaires parlementaires, dont l’avancement dépendrait de la compétence et de l’ancienneté. Cette voie permettrait de même une ascension graduelle fondée sur l’efficacité éprouvée des travaux du comité. Mais elle pourrait tout autant mener à la fonction de ministre.

La seconde réflexion découle de la remarque du député qui considérait la fonction de secrétaire parlementaire comme une formation professionnelle, celle-ci étant d’autant plus souhaitable que les meilleurs députés doivent être « bons à tout faire ». En discutant de cet aspect, on en a conclu que la valse incessante des postes et responsabilités avait son prix, qu’on résumera en disant qu’on peut être « bon à tout faire » mais n’exceller en rien. Autrement dit, les députés qui ne se spécialisent pas verront à terme diminuer leur capacité de responsabiliser le gouvernement et la fonction publique et de contribuer au développement des politiques.

Question nº 2 : Les présidents de comités devraient-ils recevoir une indemnisation spéciale ?

Les comités du Parlement sont de nos jours très actifs. Pendant une semaine normale, il n’est pas rare de compter jusqu’à soixante séances de comités et de souscomités. Les comités étudient la majorité des projets de loi, ils examinent les prévisions budgétaires des ministères, procèdent à des enquêtes et préparent des rapports.

C’est principalement aux présidents de comités qu’il revient d’assurer la productivité des réunions, une tâche qui exige du temps, du talent et de l’énergie. En plus d’assister aux réunions de leur comité — souvent deux ou trois par semaine —, ils sont appelés à assumer les responsabilités suivantes :

  • Conseiller et diriger le personnel du comité, ce que seul le président peut faire.
  • Préparer soigneusement le terrain pour les prochaines réunions en présidant les rencontres du comité directeur et en maintenant le contact avec les principaux membres du gouvernement comme de l’opposition, de même qu’avec le secrétaire parlementaire.
  • Préparer les budgets du comité, les faire approuver par ses membres et les défendre devant le comité de liason.
  • Recevoir les nombreuses demandes d’organismes et de particuliers qui souhaitent une audience privée pour discuter de questions entourant les travaux du comité.
  • Trouver le temps nécessaire pour être tenu informé avant chaque réunion des questions susceptibles d’être abordées, cela afin de parer à toute éventualité.
  • Lorsqu’une séance de comité est télédiffusée, préparer à l’intention des téléspectateurs une introduction en ouverture de séance.
  • Répondre aux questions des journalistes et se prêter à des entrevues.

Certes, l’emploi du temps d’un président varie sensiblement selon le programme du comité, sa maîtrise des dossiers à l’étude et la dimension politique des activités en cours. Même en tenant compte de ces facteurs, la tâche de la plupart des présidents reste cependant particulièrement lourde.

Les consultations menées auprès des présidents révèlent que certains d’entre eux consacrent à leur comité jusqu’à 80 p. 100 de leur temps, de sorte qu’ils disposent de moins de temps que l’ensemble des députés pour leurs autres activités, y compris celles touchant leur circonscription ou leur caucus. Non seulement leur comité les accapare-il beaucoup, mais cela est vrai aussi pour leurs adjoints. Environ 60 p. 100 du temps de travail de la plupart des adjoints parlementaires est ainsi absorbé par la préparation des réunions, le montage des dossiers et l’organisation de séances d’information.

Les secrétaires parlementaires à la Chambre des communes sont rémunérés pour le surcroît de responsabilités dont ils doivent s’acquitter. Il semble donc injuste que la Chambre n’indemnise pas les présidents de ses comités, dont la charge de travail n’est pas moins astreignante. La Chambre fait d’ailleurs exception au Canada en ne rémunérant pas les présidents alors qu’elle indemnise les secrétaires parlementaires. Exception faite de l’Île-du-Prince-Édouard, du Nouveau-Brunswick et du Yukon, toutes les assemblées législatives provinciales et territoriales rémunèrent sous différentes formes les présidents de leurs comités, comme le font aussi à l’étranger l’Australie et la Nouvelle-Zélande.

Plusieurs juridictions — le Québec, l’Ontario, le Manitoba, Terre-Neuve et les Territoires du Nord-Ouest — rémunèrent de même les vice-présidents. Cette pratique a été adoptée en reconnaissance du fait qu’il s’agit normalement de députés d’opposition, dans le but de favoriser au sein des comités la collaboration entre les membres gouvernementaux et ceux de l’opposition.

La rémunération des présidents de comités présenterait un autre important avantage. Elle éliminerait en effet l’une des raisons motivant le roulement bisannuel des secrétaires parlementaires, à savoir la distribution de la rémunération touchée par ces derniers entre le plus grand nombre possible de députés ministériels. Comme on l’a noté précédemment, l’introduction de cette réforme permettrait en retour de freiner le roulement des présidents, pratique qui nuit fortement au dynamisme et à l’influence des comités.

L’indemnisation des présidents pourrait prendre trois formes : un supplément de rémunération, une augmentation du budget rattaché à leur fonction ou l’une et l’autre de ces formes. Dans le deuxième cas, les présidents pourraient engager du personnel supplémentaire pour s’acquitter plus efficacement de leurs tâches et consacrer plus d’énergie à leurs autres devoirs parlementaires ou à leurs électeurs. Rappelons que les secrétaires parlementaires, le président de la Chambre et les titulaires d’autres fonctions7 reçoivent les deux formes de rémunération.

La proposition générique soumise aux députés — « Les présidents devraient-il recevoir un supplément de rémunération ? » — a emporté l’adhésion de la majorité d’entre eux.

Plusieurs députés gouvernementaux ont ajouté des commentaires à leur réponse positive : « Ils devraient obtenir la même rémunération que les secrétaires parlementaires »; « Cette rémunération devrait varier selon leur charge de travail, y compris celle de leurs adjoints »; « Étant moi-même président, je sais que la fonction exige une grande somme de travail. Cela vaut sans aucun doute une rémunération. » Certains sont allés plus loin : « Les présidents travaillent plus fort que les secrétaires parlementaires, et leur rémunération devrait donc être supérieure. »

Même si tous les comités sont en fait présidés par des députés gouvernementaux, ceux de l’opposition ont exprimé un avis semblable : « Il faut rémunérer selon le surcroît de travail exigé »; « Le travail de comité demande de longues heures de préparation. » Évidemment, les députés d’opposition n’ont pas lié la question à la rémunération des secrétaires parlementaires.

Parmi ceux qui ont répondu « non », les avis divergent grandement. Selon un membre gouvernemental : « Les présidents ont la charge d’un seul comité alors que la plupart des autres députés participent à deux comités ou plus8. » D’autres ont rattaché la question au sujet plus vaste de la rémunération, un député gouvernemental affirmant qu’elle devrait être « traitée à la lumière de la rémunération globale des députés ». Et selon un député allianciste : « Il faut l’établir en fonction de la permanence seulement et avec l’approbation des deux tiers du comité. »

Deux des questions suivantes portaient sur la forme de rémunération : « Supplément de rémunération ? Augmentation du budget accordé à leur bureau ? » Malgré le fait qu’il y ait eu deux questions, les députés les ont abordées comme une question combinée, répondant la même chose à l’une et à l’autre, ce qui explique l’absence de tableau. Leurs commentaires étaient toutefois fort intéressants.

À deux exceptions près, soit un député gouvernemental et un autre de l’opposition, tous les répondants se sont prononcés en faveur des deux formes de rémunération. « Les deux sont méritées », considère un membre du gouvernement, un autre affirmant « qu’il y a un surcroît de travail, il devrait donc y avoir un supplément de rémunération ainsi qu’une indemnisation prévue au budget de fonctionnement des députés présidant un comité et ayant besoin de personnel supplémentaire ». Même son de cloche chez les députés des trois partis d’opposition : « Les deux formes »; « Il faut à la fois un supplément de rémunération et une augmentation du budget du bureau. »

Parmi les rares commentaires de ceux qui ont répondu « oui » à une question et « non » à l’autre, un député d’opposition a dit appuyer « uniquement un supplément de rémunération », tandis qu’un député gouvernemental faisait valoir que « le principal besoin des présidents de comités réside dans un supplément de ressources ». Issu du gouvernement, un seul député a suggéré un ordre de grandeur : « Il faut une augmentation de 25 p. 100.» Un député allianciste a proposé « une augmentation, mais très légère ».

Question nº 3 : Les présidents de certains comités devraient-ils être des députés d’opposition ?

Bon nombre d’assemblées législatives accordent la présidence de certains comités aux partis d’opposition. Il s’agit en l’occurrence d’une pratique visant à favoriser au sein de l’assemblée un climat plus propice à la coopération. C’est précisément pour cette raison que Westminster a adopté cet usage en 1974. L’Allemagne, la France et la plupart des parlements européens accordent aussi aux partis d’opposition la présidence de certaines commissions, à peu près au prorata de leur représentation parlementaire. Au Québec, le gouvernement et les partis d’opposition ont conclu en 1984 une entente répartissant la présidence des dix commissions parlementaires à raison de six pour la majorité contre quatre pour l’opposition. Le Sénat du Canada a fait de même en allouant certains postes à l’opposition. Tous les parlements qui procèdent ainsi ont constaté une amélioration de leur fonctionnement.

Certes, le parti au pouvoir doit se montrer prudent et établir une procédure qui lui permettra de conserver la présidence de comités particulièrement importants ou stratégiques. L’Assemblée nationale du Québec a arrêté à cette fin une formule rigoureuse : le gouvernement choisit les deux premières commissions, l’opposition la suivante, et ainsi de suite jusqu’à l’attribution des dix présidences. Ce système repose sur une procédure mutuellement acceptée et permet une certaine souplesse lorsque les priorités politiques viennent à changer.

Au parlement fédéral, le seul comité permanent de la Chambre des communes qui soit présidé par un député d’opposition est celui des Comptes publics, selon une formule empruntée il y a longtemps déjà au parlement britannique. Par ailleurs, l’un des coprésidents du comité mixte sur les Règlements, de création récente, est également issu des rangs de l’opposition.

Au cours des dernières cinquante années, l’opposition officielle n’a été invitée à présider plusieurs comités permanents qu’une seule fois, en 1972, alors que les Libéraux formaient un gouvernement minoritaire. Le Parti conservateur avait refusé, craignant que cette offre ne vise à renforcer la position du gouvernement aux comités permanents (le président d’un comité ne votant qu’en cas d’égalité, la nomination d’un président issu de l’opposition aurait en effet donné au gouvernement deux votes supplémentaires). Mais un député conservateur, Jack Horner, a fait fi de la consigne de son parti, acceptant la présidence de la Commission des transports et s’acquittant semble-t-il avec talent et impartialité de ses obligations.

De fait, les parlements qui permettent à des députés d’opposition de présider certains de leurs comités ou commissions ont constaté que ceux-ci se montrent généralement à la hauteur de leur fonction. Ce qui n’a rien d’étonnant car un président issu d’un parti d’opposition se sait en situation minoritaire et se voit obligé, puisqu’il ne peut compter sur les siens pour gagner un vote sur une question controversée, de créer un climat propice à la collaboration s’il veut accomplir quoi que ce soit.

Comme l’adoption de cette pratique réduirait le nombre de postes de président réservés aux députés ministériels, on peut anticiper une certaine résistance chez les élus de la majorité. En incitant leurs membres à trouver un terrain d’entente, l’influence favorable que pourraient avoir les présidents issus des banquettes de l’opposition sur les délibérations et les rapports des comités représenterait toutefois un élément de compensation. Par le passé, l’usage en comité consistait à chercher un consensus aussi large que possible, tout en veillant à joindre dans les sections appropriées du rapport une description des arguments et jugements n’ayant pas fait l’unanimité. Cet usage donne plus de crédibilité aux rapports en établissant les points d’entente et de mésentente entre les membres. Par contraste, lorsqu’un rapport contient un avis dissident — ce qui est plus courant de nos jours —, seuls les points controversés sont mis en évidence. On peut y voir une manière d’obtenir des avantages électoraux, mais il reste que cela réduit l’influence du rapport sur le gouvernement.

Depuis quelques années, les rapports des comités contiennent de plus en plus souvent des avis minoritaires. Manifestement, la décision ayant à l’origine permis de joindre un ou des rapports dissidents à un rapport de comité n’a fait qu’encourager cette tendance. Par conséquent, les députés de la majorité hésitent toujours à travailler dans l’optique d’un consensus, de peur qu’après avoir modifié leurs positions afin de composer avec celles des autres partis, ils finissent de toute manière par devoir accepter un rapport minoritaire. De leur côté, les députés d’opposition soutiennent que faire des compromis pour dégager un consensus n’est justifiable que dans la mesure où le gouvernement tient sérieusement compte du rapport qui s’ensuit, ce qu’il fait trop rarement à leur avis.

Il est clair que les rapports adoptés par consensus ont plus de poids aux yeux du gouvernement et — sans doute plus important encore — de l’opinion publique, qui croirait sinon que les députés sont incapables de travailler ensemble. En somme, les opinions minoritaires ont pour effet de limiter la portée des rapports et d’affaiblir la contribution des comités à l’élaboration des politiques de même que leur influence sur l’opinion publique. Enfin, si le climat était plus coopératif, les travaux des comités seraient sans doute plus satisfaisants et productifs, ce qui améliorerait d’autant l’image publique de la Chambre des communes.

Pour connaître le point de vue des députés sur cet aspect, le questionnaire leur demandait : « Seriez-vous favorable à ce que la présidence de certains comités revienne aux partis d’opposition si cela produisait à la Chambre une atmosphère plus propice à la collaboration ? » Bien entendu, les députés d’opposition ont approuvé presque unanimement cette proposition, mais une majorité des députés gouvernementaux l’a également soutenue.

Plusieurs des membres gouvernementaux favorables à cette mesure ont expliqué leur point de vue : « Pourvu qu’on respecte les deux principes de la représentation à la Chambre et de l’ancienneté des députés »; « Au plus, le tiers des comités devraient être présidés par l’opposition, le quart au minimum. »; « Oui, comme au Québec »

Tous les députés d’opposition ont insisté sur l’importance de choisir les présidents selon « leurs capacités et leur rendement, non pour leur position au sein du parti », ajoutant en substance qu’ils doivent être « compétents, indépendants et impartiaux ».

Selon l’unique commentaire d’un député gouvernemental ayant répondu « non », l’opposition devrait se limiter à présider « le Comité des comptes publics, comme c’est déjà le cas ».

Tous les partis ont aussi répondu très favorablement à la sous-question suivante: « Seriez-vous disposé à travailler davantage pour produire des rapports consensuels si ces rapports avaient une plus grande influence sur les politiques du gouvernement ? »

Certains députés gouvernementaux ont manifesté leur enthousiasme : « Oui, absolument ! » Mais une certaine hésitation s’est manifestée des deux côtés. « Oui, mais à condition que de tels rapports aient une réelle influence », affirme un partisan de cette mesure, un autre renchérissant comme suit : « Je m’efforce déjà de produire des rapports unanimes. La notion d’influence est purement politique. » Voici la réponse presque identique d’un député gouvernemental ayant répondu « non » : « Je travaille très fort pour produire des rapports consensuels. C’est mon devoir, quel que soit l’usage qu’en fait le gouvernement. »

Favorables à cette idée, certains députés d’opposition se sont tout de même montrés sceptiques : « Comment mettre cela en application ? »; « Est-il réaliste de croire que les rapports des comités puissent véritablement influencer le gouvernement ? »

Question nº 4 : Devrait-on saisir les comités des avant-projets de loi et des Livres verts ?

La Chambre des communes britannique a dernièrement renvoyé plusieurs avantprojets de loi à des comités avant qu’ils ne reçoivent l’aval du cabinet, de manière à voir si cette mesure inédite pouvait améliorer les lois et renforcer le rôle des députés. En Australie, la Chambre des représentants a également adopté un usage semblable en vue des mêmes objectifs. Cette expérience, qu’on pourrait qualifier d’étude préliminaire, repose sur l’hypothèse que les députés se sentiront moins tenus par la discipline de parti si le projet de loi qu’ils étudient est sous forme d’ébauche et n’a pas reçu le sceau ministériel. S’il s’ensuit que les députés gouvernementaux n’ont pas à défendre un projet de loi, ceux de l’opposition n’auront alors aucune cible à attaquer.

Dans la mesure où le gouvernement recherche vraiment l’avis des comités, on privilégierait ainsi une dynamique entièrement différente. En incitant réellement les députés à exercer leur jugement sur les avant-projets de loi et les possibilités d’action énoncées dans les Livres verts, on pourrait améliorer la perception qu’ils ont de leur rôle et le respect mutuel entre députés de tous les partis. Le gouvernement y trouverait également son compte en obtenant d’un groupe de députés représentant différents partis et régions une évaluation du concept et des propositions contenus dans l’avant-projet de loi, avant de lui donner sa forme définitive et de le déposer officiellement à la Chambre.

À ce jour, le gouvernement britannique a soumis au Parlement sept avantprojets de loi portant sur un éventail de sujets : marchés et services financiers, normes des produits alimentaires, liberté d’information, partenariats à responsabilité limitée, administrations locales, partage des pensions en cas de divorce et chemins de fer. Selon le dernier discours du Trône, trois autres le seront bientôt. Les sept avant-projets ont chacun fait l’objet d’un rapport du comité auquel on les avait confiés. Après examen au Cabinet, les textes législatifs correspondants — parfois modifiés au vu de l’étude préliminaire — ont été soumis au Parlement et certains sont maintenant à l’étude selon la procédure normale. Il reste au Comité pour la modernisation à terminer l’évaluation de cette expérience, d’ores et déjà bien accueillie par les députés. Et bien que le gouvernement britannique continue à déposer des Livres verts annonçant les propositions législatives à venir, les députés semblent préférer recevoir le texte complet d’une proposition de loi.

Le gouvernement canadien avait l’habitude de préparer des Livres verts pour alimenter le débat public sur d’importantes questions politiques. Une pratique dont les avantages ont été particulièrement manifestes en 1975, quand le gouvernement a demandé à un groupe d’experts de produire un Livre vert sur la politique d’immigration, jugée inopérante de l’avis général. Après discussion au conseil des ministres, on avait décidé d’en saisir un comité mixte spécial, dans l’espoir que les parlementaires de tous les partis et régions puissent formuler des recommandations qui seraient soutenues dans tout le pays. Rappelons au passage qu’il s’agissait d’un des premiers comités à faire la tournée du Canada. Dès que les députés d’opposition ont compris que le gouvernement ne cherchait pas à faire valider une politique prédéfinie — ce qui a nécessité un certain temps — , le comité a mené ses travaux en toute impartialité. À preuve, quand la Chambre fut appelée à voter, aucun des quelque 300 votes n’a été exprimé selon un clivage partisan. Bon nombre des députés ayant participé aux travaux du comité ont estimé qu’il s’agissait de leur meilleure expérience parlementaire. Fruit d’un consensus mûrement réfléchi, ce rapport allait profondément influer sur le texte de loi que le gouvernement déposa au Parlement. Malheureusement, ce fut le dernier Livre vert renvoyé par le gouvernement canadien à un comité parlementaire.

Sous le gouvernement de Bob Rae, alors Premier ministre de l’Ontario, l’assemblée législative de cette province avait constitué dans le même esprit un comité spécial chargé de rédiger un projet de loi sur le permis de conduire des jeunes. Son texte, qui reçut un accueil unanime, allait concrétiser la notion de permis de conduire gradué. Sitôt déposé, le projet de loi fut rapidement adopté par l’assemblée provinciale.

Une formule comparable, très rarement utilisée à la Chambre, consiste à donner à un comité le mandat de rédiger un projet de loi. Il y a quelques années, le comité de la Procédure et des Affaires de la Chambre fut ainsi appelé à rédiger un texte de loi redéfinissant les limites des circonscriptions électorales, et exécuta son mandat avec brio. Mais le rapport fut achevé trop tard pour faire adopter ses recommandations avant l’élection de 1997.

Plus récemment, on a adopté en 1997 une motion de l’opposition sur la conduite en état d’ébriété invitant le gouvernement à soumettre une motion chargeant le comité de la Justice de rédiger une loi, ce qui fut fait. Le rapport consensuel du comité comprenait un projet de loi que le ministre de la Justice accepta. Résultat : à partir de la présentation en Chambre du projet de loi C-82, il n’a fallu que sept jours pour passer de la première lecture au vote final en troisième lecture. Les membres du comité ont pu se féliciter du rôle qu’ils avaient joué, et l’expérience a favorisé dans ses rangs des relations plus harmonieuses entre les partis.

Cet usage de la Chambre des communes qui permet de renvoyer en comité des avant-projets de loi et des Livres verts pour en faire une étude préliminaire doit-être distingué de l’article 73 (1) du Règlement, qui permet le renvoi en comité d’un projet de loi après la première lecture. Quand cet article a été adopté en 1994, on avait affirmé qu’il permettrait aux députés de modifier les principes mêmes d’un projet de loi et non seulement ses détails. Or, les rares fois où l’on a ainsi confié un projet de loi à un comité, aucun amendement décisif ne lui a été apporté. Il semble donc que les députés ministériels se sentent obligés de défendre une mesure législative ayant reçu l’aval du cabinet, tandis que les partis d’opposition déplorent que le Règlement restreigne aussi sévèrement les débats à la Chambre.

On doit reconnaître que les dossiers pour lesquels un gouvernement accepterait de solliciter l’avis d’un comité avant que le cabinet ne se soit prononcé sur un texte définitif sont plutôt rares. Il doit s’agir d’une question neutre n’ayant encore suscité aucune position tranchée ou antagoniste parmi les partis. En outre, les recommandations du comité ne doivent pas entraîner de dépenses importantes. Enfin, il faudrait persuader le gouvernement que l’expérience serait bien accueillie et prise au sérieux par les députés de tous les partis.

Les occasions données aux comités d’influencer les décisions se sont faites de plus en plus rares à mesure que la capacité du pouvoir exécutif d’établir l’opinion des parties prenantes et du grand public s’est accrue. Un gouvernement pourrait contrer cette tendance et renforcer le rôle des députés si ses ministres renvoyaient en comité certains projets de loi ou s’il ressuscitait la formule des Livres verts et les soumettait aux comités. Il signalerait de la sorte l’intérêt qu’il porte au jugement des députés de tous les partis et régions. Cela ne nécessiterait pas de modification au Règlement. Cette formule à faible risque présente plusieurs avantages potentiels. Si le comité approuve un texte ou un projet de loi, ou s’il y propose des modifications largement acceptées par le gouvernement, le vote pourrait s’effectuer rapidement après le dépôt officiel. Et si le comité propose d’importantes modifications, le gouvernement aurait alors tout intérêt à reconsidérer la question. Il aurait aussi le loisir d’adopter les seuls éléments convaincants d’un rapport de comité sur un Livre vert, comme ce fut le cas en 1975. Dans l’un et l’autre cas, les députés ayant participé au processus se sentiraient récompensés et les relations entre partis se seraient améliorées au sein du comité.

Une fois ce contexte établi, on a posé aux députés la question suivante : « Aimeriez-vous avoir la possibilité de siéger à un comité qui serait appelé à faire rapport sur un avant-projet de loi ou un Livre vert et dont les membres de tous les partis devraient exercer un jugement personnel ? » Leur appui a été quasi unanime.

L’enthousiasme était partout manifeste. Voici quelques commentaires de députés gouvernementaux : « Absolument. Les comités joueraient ainsi un rôle vraiment utile »; « Les députés pourraient enfin jouer un rôle important comme individus plutôt que relais d’un parti »; « Ce serait formidable ! ». L’un d’entre eux a précisé que cela présenterait aussi l’avantage d’assurer en Chambre un débat en deuxième lecture sur le texte définitif.

Les députés de l’opposition ont aussi reconnu l’intérêt d’une telle participation : « Ce serait d’autant plus intéressant que les députés s’impliqueraient au début du processus, lorsqu’il est plus facile de modifier un projet de loi »; « Il faudrait le faire le plus tôt possible, avant que la position du gouvernement ne se durcisse ».

Sous la question générale, on a aussi posé cette question subsidiaire : « Pensez-vous qu’une formule de ce genre pourrait améliorer les relations au sein d’un comité ? » Les réponses ont été largement positives.

« Il y aurait une plus grande collégialité parmi les membres travaillant ensemble sans la pression de la discipline de parti », a observé un député gouvernemental. « Sans aucun doute », a simplement noté un autre. Un troisième a écrit : « Chose certaine, cela n’empirerait pas les choses. » Propos d’un député d’opposition : « Plus les députés pourront dire leur mot, mieux les relations au sein du comité s’en porteront. »

L’unique commentaire d’un député ayant répondu « non » concernait l’importance de la fonction de président : « Pas nécessairement. Certains comités fonctionnent déjà très bien, et ils ont tous en commun d’avoir un président compétent et respecté. »

Conclusion

Les réponses au questionnaire témoignent d’un profond désir de changement parmi un grand nombre de députés de tous les partis, qui considèrent avoir été élus pour jouer un rôle plus important que celui qui leur est dévolu dans le système actuel. Certains jugent même troublante, voire gênante, la faiblesse de leur influence.

Ce document a rendu compte de quelques changements modestes et graduels en matière de pratiques et de procédure qui ont été adoptés par d’autres Parlements du Commonwealth et des provinces canadiennes, et qui pourraient constituer des solutions à des problèmes analogues à la Chambre des communes. Même si, en théorie, les députés ont le pouvoir de se regrouper pour exiger des réformes substantielles, voire radicales, ils apprennent vite que les partis récompensent rarement l’autonomie d’action, surtout si elle implique une collaboration avec les partis rivaux. Ils découvrent aussi que les chefs de partis élus en congrès ou par scrutin se trouvent essentiellement hors de portée des membres de leur caucus. Pour que des réformes soient engagées, le Premier ministre et, dans une moindre mesure, les autres chefs de parti devront reconnaître que le Parlement bénéficierait d’une participation accrue des députés et s’entendre sur les changements à apporter.

Certes, le fait d’élargir le rôle des comités risque de prolonger le délai nécessaire à l’adoption des lois, mais le gouvernement pourrait tirer profit de ce changement. On obtiendrait en fait plusieurs avantages en saisissant les comités permanents avant que le Cabinet n’appose son sceau sur un texte de loi. Les audiences de comités permettraient d’évaluer dans différentes régions du pays l’intérêt des recommandations des conseillers gouvernementaux. Cette ouverture contribuerait sans doute à réduire la polarisation régionale encore illustrée par la dernière élection fédérale, tout en renforçant l’adhésion de la population aux lois votées par le gouvernement. Les groupes de pression et organisations non gouvernementales exposeraient publiquement leurs points de vue, ce qui favoriserait la transparence du Parlement. Dans la mesure où le gouvernement aura vraiment puisé aux rapports consensuels, on pourrait en fin de compte accélérer l’adoption des lois à la Chambre.

C’est en fait d’un changement progressif de culture politique dont nous avons besoin. La spécialisation des députés et la continuité de leur travail devraient ainsi favoriser l’efficacité des comités. Et si le gouvernement accepte d’accorder plus de valeur à la contribution de comités plus productifs, la collaboration entre les partis pourrait s’améliorer à mesure que s’atténuerait le climat de confrontation. À terme, c’est l’image publique du Parlement qui s’en trouverait rehaussée.

Les réformes proposées nécessitent rarement d’importants changements au Règlement, de sorte qu’elles pourraient être mises à l’essai et expérimentées avec souplesse. Certaines exigeraient de prolonger le cycle d’élaboration des lois, à l’exemple de ce que fait, de longue date, le Parlement britannique. Aucune ne nécessiterait de profonds changements au fonctionnement de la Chambre des communes — ce qui déplaira aux partisans d’une réforme fondamentale —, mais toutes contribueraient à rétablir un juste équilibre. Elles favoriseraient aussi une participation plus significative des députés à l’examen des lois et des estimations budgétaires, tout en préservant l’essentiel du système parlementaire de notre gouvernement.

Peter Dobell est directeur fondateur du Centre parlementaire, qu’il a mis sur pied en 1968 après une carrière de 16 ans dans la diplomatie canadienne. Le Centre vise à valoriser et à renforcer les corps législatifs, au Canada et partout au monde.

Le processus de consultation

Début mai 2000, une série de notes d’information décrivant les réformes présentées dans ce document a été envoyée à tous les députés de la Chambre des communes, à l’exception des ministres du Cabinet et des chefs de partis. Pour obtenir leur réaction, les députés ont ensuite été invités à une réunion tenue sur la Colline parlementaire, puis à répondre par écrit à un questionnaire.

La réunion du 10 mai fut lancée avec un panel de cinq députés, un de chacun des partis. En tout, 34 députés y ont assisté (18 libéraux, 4 alliancistes, 9 bloquistes, 1 néo-démocrate et 1 conservateur) et 20 d’entre eux y ont pris la parole. Cette participation était d’autant plus impressionnante que se tenaient le même soir au moins 12 autres événements auxquels on avait invité les députés. En outre, l’Alliance canadienne était alors en fin de course au leadership et le congrès du Parti conservateur s’ouvrait le lendemain matin dans la ville de Québec.

Le questionnaire a été rempli par 71 des quelque 250 députés auquel on l’avait envoyé. Soit un taux de participation dès plus satisfaisant si on tient compte du fait que le questionnaire s’accompagnait d’une longue série de notes d’information et qu’il a pu, parmi elles, échapper aux répondants, que bon nombre de députés hésitent généralement à remplir ce genre de documents, et que c’était une période fort chargée pour eux puisque la Chambre siégeait alors de longues heures. Notons aussi que le total des réponses est parfois légèrement inférieur à 71 parce que certains répondants n’ont pas répondu à toutes les questions.

D’après le nombre total des députés ayant reçu le questionnaire, le taux de réponse selon les différents partis se répartit comme suit :

Une forte proportion des réponses provient de députés ayant rempli au moins deux mandats électoraux et dont le jugement repose par conséquent sur une longue expérience parlementaire. Les résultats globaux se lisent comme suit :

La répartition selon les partis s’établit comme suit :

La première élection de l’Alliance canadienne et du Bloc québécois remontant à 1993 seulement, aucun de leurs députés n’avait — sauf quelques exceptions — rempli plus de deux mandats électoraux au moment de répondre au questionnaire. Bon nombre de libéraux ont aussi été élus une première fois en 1993. Mais parmi les libéraux ayant répondu au questionnaire, beaucoup avaient déjà présidé un comité et/ou agi comme secrétaire parlementaire. Au total, 72 p. 100 des réponses provenaient de députés comptant au moins sept années d’expérience en Chambre.

Le roulement au sein des comités parlementaires

Roulement des présidents de comités

Comme l’indique le tableau B-1, il est très fréquent, i.e. dans une proportion de plus de 60 p. 100, que les présidents de comités soient remplacés tous les deux ans. Il est frappant que même entre deux sessions d’une même législature, alors que la composition de la députation reste inchangée, le taux de roulement soit généralement similaire. La seule réelle exception à cette pratique est intervenue pendant la 33e Législature, lorsque la majorité des présidents sont restés en poste pendant toute la durée de l’assemblée législative. On peut supposer que le Premier ministre Brian Mulroney, qui avait fortement soutenu les travaux de la Commission McGrath, se soit fait convaincre de conserver les mêmes présidents pour la seconde session. Il a néanmoins appuyé en bloc les changements consécutifs à l’élection de 1988.

Il y a eu et il y a toujours des exceptions. L’une des plus intéressantes s’est produite lorsque Don Blenkarn, le critique conservateur des questions financières sous le dernier gouvernement Trudeau (1980-1984), a été élu en 1984 président du Comité des finances pour se maintenir en poste jusqu’à ce qu’il quitte ses fonctions en 1990. Sous sa direction, le comité a considérablement étendu son influence, à tel point que le ministre des Finances Michael Wilson prévoyait un point sur le « comité Blenkarn » à chaque rencontre quotidienne avec ses adjoints. M. Blenkarn parvenait toujours à faire appuyer le plan de travail de son comité par l’opposition. Il semblait aussi comprendre jusqu’où il pouvait faire preuve d’indépendance sans susciter l’hostilité ministérielle.

De même, trois députés de la 36e Législature — Maurizio Bevilacqua, Charles Caccia et Bill Graham — ont conservé pendant de nombreuses années la présidence de leurs comités respectifs. Ces exemples restent toutefois des exceptions et chacune s’expliquent par des circonstances particulières.

Roulement des membres de comités

Le tableau B-2 (p. 41) montre que d’une session à l’autre, le roulement des membres de comités est aussi fort important. D’autant plus que pendant la durée d’une assemblée législative, les changements suscités par les élections en matière de représentation des partis ont nécessité de modifier la taille des comités et le nombre de postes réservés à chacun des partis. À l’exemple des présidents, il vaut de souligner que le roulement moyen dépasse ainsi les 70 p. 100.

L’examen de la composition individuelle des comités n’en révèle pas moins de fortes variations, certains faisant l’objet d’importants roulements, d’autres étant plutôt stables. En mars 1986, par exemple, le nouveau Comité des services à la consommation et aux entreprises a été mis sur pied avec sept membres. Six mois plus tard, au moment de reconstituer tous les comités, cinq d’entre eux ont été remplacés. Par comparaison, 10 des 14 membres du Comité permanent sur l’agriculture sont restés en poste lors de la reconstitution de l’automne 1991.

Pour compliquer encore l’analyse, les cinq partis n’affichent pas les mêmes constantes. Certains conservent les mêmes représentants à certains comités, sans doute parce qu’ils y sont efficaces, d’autres en changent régulièrement. Pour illustrer ce phénomène, les députés d’opposition du Comité des ressources humaines sont essentiellement restés les mêmes de 1997 à 2000. Mais durant la même période, ce comité a connu trois présidents issus de la majorité libérale et quatre de ses membres gouvernementaux sont restés moins d’un an en poste. Le nombre de sièges de chaque parti entraîne également des conséquences différentes. Ainsi, le NPD et le Parti conservateur ne comptaient avant la dernière élection qu’un seul membre à chacun des comités. Changer de représentant se traduit donc pour eux par un taux de roulement de 100 p. 100.

  1. Pour permettre d’évaluer l’importance à accorder aux réponses des députés, l’annexe A rend compte de leur présence et de la représentation des partis politiques à la réunion du 10 mai et précise le nombre, l’expérience et l’affiliation politique de ceux qui ont rempli le questionnaire.
  2. Voir le tableau 2 de « Bridging Two Solitudes », un document de travail préparé par le Forum de politiques publiques, 2000.
  3. Communications personnelles avec des représentants d’autres législatures.
  4. Avant 1971, les premiers ministres utilisaient la fonction de secrétaire parlementaire comme banc d’essai pour des députés ministrables et comme reconnaissance pour les députés chevronnés. Ceux qui n’accédaient pas au Cabinet restaient généralement secrétaire parlementaire jusqu’à leur départ de la Chambre. Sauf dans quelques cas rares et sporadiques. La décision prise par M. Trudeau en 1971 avait une très grande portée. Auparavant, c’était l’ancienneté qui déterminait surtout l’avancement au sein du parti au pouvoir, les députés gravissant un à un les échelons. Les exceptions ne faisaient que confirmer la règle. La décision de M. Trudeau a donc atténué cette règle de l’ancienneté, sauf pour la nomination des ministres. Malgré l’accent mis sur la stabilité lors de sa première législature, M. Mulroney a par la suite adopté une démarche analogue. Sous le gouvernement Chrétien, le roulement des secrétaires parlementaires a toujours été la norme.
  5. Les comités des assemblées législatives des provinces canadiennes sont plus stables que ceux de la Chambre des communes. La plupart n’ont pas de secrétaire parlementaire. Cependant, même dans les assemblées provinciales ayant des secrétaires parlementaires (ou une fonction analogue) — notamment au Québec et en Ontario —, le roulement est moindre qu’à Ottawa. Facteur probable de stabilité : la rémunération supplémentaire versée aux présidents comme aux secrétaires.
  6. Le roulement des secrétaires parlementaires limite aussi l’efficacité des titulaires du poste. Sauf s’ils ont déjà beaucoup d’expérience — et les députés sont souvent nommés au sein de ministères qui relèvent de leur compétence —, les ministres hésiteront à confier de grandes responsabilités à quelqu’un détenant un mandat de deux ans seulement. Si les secrétaires compétents restaient en fonction plus longtemps, les ministres débordés seraient normalement heureux de leur déléguer certaines tâches. Les secrétaires parlementaires seraient plus utiles au gouvernement et tireraient une plus grande satisfaction de leur fonction.
  7. Ces autres titulaires sont le vice-président de la Chambre, le vice-président et le vice-président adjoint des comités pléniers.
  8. Ce député soulève une question très préoccupante. Il est en effet difficile pour les députés de concentrer leurs efforts lorsqu’ils siègent à deux ou trois comités. D’où cette question : compte tenu du nombre de députés et de partis, ne serait-il pas avantageux de réduire le nombre de comités ? Cela réduirait les chevauchements entre comités et pourrait améliorer l’efficacité des souscomités. Des comités élargis seraient en outre composés d’une variété de députés plus représentatifs des divers points de vue nationaux et résisteraient mieux aux pressions de groupes d’intérêts régionaux ou particuliers.