Long-Term Care Financing: What’s Fair and Sustainable?

Le système canadien de soins de longue durée (SLD) est confronté à d’énormes défis qui devraient s’aggraver dans les années à venir. Au cours des deux prochaines décennies, le nombre de Canadiens âgés de plus de 85 ans devrait augmenter de 145 %. L’Association médicale canadienne prévoit que le coût des SLD et des soins à domicile atteindra 58,5 milliards de dollars d’ici à 2031, soit près du double de ce qu’il était en 2019.

Même aujourd’hui, alors que les conséquences du vieillissement de la population ne se sont pas encore pleinement montrées, le système ne fonctionne pas bien. Les listes d’attente pour accéder aux établissements de SLD sont longues dans tout le pays. La qualité des soins fournis laisse beaucoup à désirer, comme on l’a douloureusement constaté au début de la pandémie de COVID-19. Les soins à domicile financés par l’État sont difficiles d’accès, mais les soins à domicile fournis par le secteur privé sont coûteux. Le système repose en grande partie sur les conjoints, les enfants adultes et les autres aidants, qui déclarent fournir de longues heures de soins non rémunérés et se sentir fatigués et à bout de ressources.

Cette situation place les Canadiens devant trois choix : augmenter les impôts et réduire les dépenses pour financer l’amélioration de la qualité des SLD tout en répondant à la demande croissante ; maintenir les niveaux de financement actuels et assister au coût humain du déclin des soins ; générer de nouvelles sources de revenus en s’inspirant des modèles de financement à long terme utilisés ailleurs.

Cette étude se concentre sur la troisième option. Elle évalue le financement et la répartition des soins de longue durée au Canada par rapport à plusieurs approches internationales. Contrairement aux idées reçues, une grande partie du système canadien de SLD est financée par le secteur privé, sous la forme de soins non rémunérés dispensés par des membres de la famille, de services de soins personnels et d’aide ménagère achetés auprès du secteur privé et de résidences avec service de soutien financés par le secteur privé. Les services financés par l’État sont étroitement rationnés et la quantité disponible est loin de répondre aux besoins en matière de soins.

Cette étude énonce cinq principes pour guider la future réforme du financement des SLD : l’équité, la neutralité, la transparence, le partage des risques et l’adéquation. Les aspects du financement liés à l’équité sont souvent ignorés et pourtant cruciaux. Les choix des gouvernements ont des conséquences sur les inégalités entre les hommes et les femmes, sur les écarts de revenus et de richesse, ainsi que sur l’équité intergénérationnelle.

Ces principes sont utilisés pour évaluer les mérites et les inconvénients de plusieurs approches de financement des SLD adoptées à l’international : assurance nationale des soins de longue durée, facture partagé des soins résidentiels et contributions aux coûts des soins de longue durée basées sur la richesse.

L’analyse fournit des informations importantes qui peuvent éclairer les perspectives fédérales, provinciales et territoriales sur la loi fédérale sur la sécurité des soins de longue durée et l’allocation Vieillir chez soi, ainsi que les délibérations futures sur les paiements de transfert fédéraux.

L’étude formule trois recommandations :

Les provinces et les territoires devraient assurer une plus grande transparence en ce qui concerne l’éligibilité aux prestations et les niveaux de service afin d’améliorer la transférabilité des services et la normalisation de l’aide gouvernementale.
Tous les niveaux de gouvernement devraient rééquilibrer le financement public des soins à domicile et en institution afin de donner aux bénéficiaires un plus grand choix quant à la manière de répondre à leurs besoins en matière de soins.
Les gouvernements devraient collaborer à l’élaboration d’un modèle de financement durable et équitable comprenant une évaluation plus complète de la capacité d’une personne à contribuer au coût de ses soins, en tenant compte à la fois de ses revenus et de son patrimoine plutôt que de ses seuls revenus, en s’inspirant des approches adoptées en Australie et aux Pays-Bas.

Le Canada est confronté à une crise du financement des SLD. Mais cette crise est aussi une opportunité. Les pressions que le vieillissement de la population exercera sur un système public qui se détériore progressivement et qui est de plus en plus sous-financé pourraient être l’étincelle nécessaire à une réforme substantielle. Nous avons aujourd’hui l’occasion, une fois par génération, d’apporter des changements substantiels au financement des soins de longue durée, afin d’obtenir des résultats plus équitables.

Il est temps d’abandonner l’idée que nous pouvons bénéficier de meilleurs soins tout en payant moins. La réforme du financement doit faire partie de toute stratégie en matière de soins de longue durée.

Toward a Universal Dental Care Plan: Policy Options for Canada

Le Canada traîne la patte en ce qui concerne le financement public des soins dentaires, se classant près du dernier rang des pays de l’OCDE. Toutefois, le régime canadien de soins dentaires proposé par le gouvernement fédéral pourrait changer la donne.

Dans son budget 2023, le gouvernement fédéral s’est engagé à verser 13 milliards de dollars sur 5 ans pour mettre en œuvre le plan, qui fournira des soins dentaires aux familles canadiennes dépourvues d’assurance dentaire et dont le revenu est inférieur à 90 000 dollars par an. Le plan est mis en œuvre par étapes : la couverture a d’abord été étendue aux enfants de moins de 12 ans à la fin de 2022 ; les enfants de moins de 18 ans, les personnes âgées et les personnes handicapées bénéficieront d’une couverture à la fin de 2023 ; puis toutes les familles qui tombent en dessous du seuil de revenu à la fin de 2025.

Outre le régime canadien de soins dentaires, le gouvernement fédéral s’est également engagé à dépenser 250 millions de dollars sur 3 ans à partir de 2025-26 pour créer un fonds d’accès à la santé buccodentaire. Ce fonds vise à investir dans des programmes qui comblent les lacunes en matière de santé buccodentaire et résolvent les problèmes d’accès chez les populations vulnérables.

Cette étude considère le régime comme une avancée majeure dans la réforme des soins dentaires, mais affirme que le « modèle de payeur de dernier recours » choisi par le gouvernement pour le mettre en œuvre n’est pas à la hauteur et entraînera des inefficacités, tout en ne garantissant pas un accès équitable aux soins dentaires primaires et préventifs. Alors que le Canada s’apprête à mettre en œuvre ces nouveaux programmes, le gouvernement fédéral doit réfléchir à ses objectifs en matière de réforme des soins dentaires et à la meilleure façon de les atteindre.

Les auteurs identifient quatre grands objectifs politiques qui devraient guider la réforme : l’universalité, l’équité, l’accessibilité et la reddition de comptes. Ils évaluent ensuite les avantages et les inconvénients de six options possibles pour atteindre ces objectifs :

Un bon ou un paiement en espèces ;
Un crédit d’impôt remboursable ;
Des transferts conditionnels aux provinces et aux territoires, similaires à ceux prévus par la Loi canadienne sur la santé ;
Un programme similaire à l’actuel Programme de services de santé non assurés, par lequel le gouvernement fédéral fournit directement une couverture d’assurance aux Premières Nations et aux Inuits éligibles ;
Des transferts conditionnels par le biais d’accords bilatéraux négociés avec chaque province et territoire ;
Une agence nationale indépendante, financée par le gouvernement fédéral et administrée par les provinces et les territoires.

À la fin de 2022, le gouvernement fédéral a adopté l’option 1, soit un régime de prestations en espèces, afin de mettre rapidement en place une aide pour les enfants des familles dont le revenu est inférieur à 90 000 de dollars. À l’avenir, il semble cependant envisager l’option 4 comme moyen de parvenir à une couverture d’assurance dentaire pour toutes les familles gagnant moins de 90 000 de dollars. Dans cette étude, nous demandons au gouvernement de s’orienter vers une couverture universelle pour un ensemble limité de services dentaires essentiels, et nous soutenons que la meilleure façon d’y parvenir est l’option 6, c’est-à-dire une collaboration de tous les ordres de gouvernement pour créer une agence nationale indépendante dont le financement est assuré par le gouvernement fédéral.

Cette option serait conforme à la répartition constitutionnelle des pouvoirs au Canada et constituerait le moyen le plus efficace et efficient d’assurer à la fois un accès et une couverture étendus et de réglementer le point de liaison entre les régimes publics et les soins financés par le secteur privé. Cette agence devrait également être chargée de créer et de faciliter des programmes visant à garantir un accès réel aux soins dentaires (plutôt que de fournir une couverture d’assurance superficielle) et de collecter des données sur la santé buccodentaire afin de contrôler, entre autres choses, l’accessibilité, la qualité des soins et l’utilisation des soins disponibles.

Basic Income and a Just Society

Au cours des dernières décennies, les gouvernements canadiens ont mis en œuvre de nombreux programmes et politiques pour combattre la pauvreté, le chômage, la précarité de l’emploi et l’inabordabilité du logement. Ils ont fait des progrès dans plusieurs domaines, mais d’importants écarts restent à combler.

Si la proportion de la population vivant sous le seuil de la pauvreté a reculé, près de 30 % des adultes en âge de travailler seuls et sans enfants vivent aujourd’hui dans la pauvreté. Celle-ci est aussi plus répandue chez les personnes racisées et handicapées, les peuples autochtones et les personnes LGBTQ+. Or les programmes d’aide sociale sont souvent difficiles d’accès, intrusifs et irrespectueux des citoyens qu’ils sont censés servir.

Pour résoudre ces problèmes, on préconise souvent l’adoption d’un revenu de base, c’est-à-dire une prestation assurant un revenu annuel minimal à une partie ou à l’ensemble des citoyens. On présente cette mesure comme un moyen simple et direct d’aider les gens à sortir de la pauvreté sans leur imposer une procédure intrusive de règlement des demandes. Et pour démontrer son efficacité, ses partisans invoquent le succès de la Prestation canadienne d’urgence (PCU) mise en place au début de la pandémie.

Des défis réels, mais aucune solution miracle

Les auteurs d’un nouvel ouvrage de l’IRPP ont mené une évaluation exhaustive du revenu de base et en ont tiré une analyse approfondie des programmes de soutien du revenu et d’aide sociale du Canada. Tout comme les partisans du revenu de base, ils jugent notre système de soutien social déficient mais affirment qu’il existe de meilleures solutions pour corriger ses faiblesses. Il faut prendre garde de tout miser sur un seul instrument de politique, préviennent-ils, surtout s’il repose sur une « simple » prestation en espèces : « Nous ne croyons pas qu’un seul système apparemment simplifié réglerait l’ensemble des problèmes. Plutôt, nous considérons ces problèmes comme des enjeux multidimensionnels qui nécessitent l’adoption d’un éventail de mesures. »

L’ouvrage Basic Income and a Just Society: Policy Choices for Canada’s Social Safety Net est le fruit d’un projet pluriannuel issu des travaux du Comité d’experts sur le revenu de base de la Colombie-Britannique, créé en 2018 par le gouvernement de cette province pour déterminer si un revenu de base permettrait d’« améliorer la sécurité du revenu, de réduire la pauvreté et d’atténuer l’impact des changements technologiques ». Le Comité a commandé des études à plus de 40 chercheurs canadiens et étrangers, tout en menant des consultations publiques auprès d’organismes qui représentent des bénéficiaires de l’aide sociale et travaillent à leurs côtés.

S’appuyant sur les travaux du comité et de nombreuses études, cet ouvrage de l’IRPP propose une évaluation approfondie du revenu de base et du besoin de réformer les politiques sociales canadiennes. Il dresse un portrait détaillé du système actuel de soutien du revenu et d’aide sociale tout en faisant ressortir ses multiples faiblesses. Il examine les arguments qui plaident pour et contre un revenu de base en analysant sa capacité de réduire la pauvreté, les questions de coût et de financement qu’il soulève et la façon dont il interagirait avec les programmes existants.

Un revenu de base est-il le meilleur moyen de créer une société juste ?

L’idée d’un revenu de base comme principal instrument de politique sociale a périodiquement refait surface depuis les années 1960 et obtenu l’appui de nombreux groupes, parmi lesquels des organismes anti–pauvreté, des partis politiques, des commissions gouvernementales, des chercheurs et, plus récemment, des entrepreneurs de la Silicon Valley, qui prédisent que l’intelligence artificielle et autres innovations provoqueront d’importantes suppressions d’emplois et nécessiteront d’imaginer d’autres modes de répartition des revenus. La pandémie de
COVID-19, qui a exacerbé les inégalités sociales et révélé les graves lacunes de notre filet social, a ramené cette idée à l’avant-plan.

Les partisans du revenu de base soutiennent qu’il favoriserait la réduction de la pauvreté, le recul des inégalités, les résultats en matière de santé et d’éducation, les investissements en éducation et l’activité entrepreneuriale, entre autres avantages qui mèneraient à une transformation de la société. Ils ajoutent qu’en le concevant comme une prestation en espèces fondée sur le revenu et versée dans le cadre du régime fiscal sans obligation de travail, il serait beaucoup plus simple et moins intrusif que le système actuel de soutien du revenu.

Pour évaluer ces affirmations et les faiblesses des programmes existants, les auteurs examinent un vaste ensemble de données issues d’anciens projets pilotes et d’études récentes sur le revenu de base. Surtout, ils attirent l’attention sur une question fondamentale : comment créer un système de soutien menant à une société plus juste qui favorise le respect individuel et collectif ? Ils proposent pour ce faire un cadre d’élaboration et d’évaluation des politiques regroupant 10 principes : adéquation, accessibilité, sécurité, réceptivité, opportunité, lien social, confiance du public, stabilité politique, réciprocité et renforcement communautaire. Un cadre qui leur sert à évaluer aussi bien nos programmes de soutien social que les formes de revenu de base proposées au Canada.

Ils en concluent que notre système de soutien est loin de répondre à ces objectifs, le jugeant inadéquat, complexe, intrusif, paternaliste et irrespectueux des citoyens qu’il est censé servir. À cet égard, ils sont du même avis que les partisans du revenu de base. En revanche, ils affirment qu’il serait tout aussi complexe et plus coûteux de centrer un système restructuré autour d’un revenu de base, et que cela laisserait intacts bon nombre des problèmes actuels.

À l’appui de cette affirmation, les auteurs ont examiné l’inventaire complet des programmes de transfert et des services sociaux offerts par les trois ordres de gouvernement en Colombie-Britannique afin d’établir lesquels pourraient être remplacés, efficacement et sans difficultés excessives, par un revenu de base. Et ils soutiennent qu’il faudrait conserver la plupart d’entre eux, y compris ceux qui s’adressent aux personnes handicapées, aux immigrants et aux réfugiés. En fait, l’intégration d’un revenu de base aux systèmes de soutien actuels ne ferait qu’ajouter à leur complexité (étant donné les similitudes entre les programmes sociaux de tout le pays, précisent-ils, la même conclusion s’appliquerait ailleurs).

De plus, pour assurer le versement effectif des prestations dans le cadre du régime fiscal, il faudrait créer de nouvelles procédures bureaucratiques d’évaluation de l’admissibilité, sans compter des mécanismes servant à retracer les citoyens vulnérables qui ne produisent pas de déclaration de revenus.

Quant aux considérations primordiales du coût de mise en œuvre et du mode de financement, les auteurs estiment qu’il serait excessivement coûteux de distribuer à tous les ménages canadiens une prestation sans condition ou, comme on l’appelle souvent, une allocation universelle. Ainsi, en Colombie–Britannique, le coût d’une allocation universelle de 20 000 $ par an (proche du seuil de pauvreté) correspondrait au budget total de la province. L’unique moyen d’offrir un revenu de base d’un montant suffisant pour véritablement réduire la pauvreté tout en maîtrisant les coûts consisterait à subordonner les prestations au revenu, c’est-à-dire à réduire leur montant à mesure qu’augmente le revenu que les bénéficiaires tirent d’autres sources. Ce qui reviendrait, de fait, à recréer le « piège de l’aide sociale » si souvent décrié par les groupes anti-pauvreté.

Tout compte fait, les auteurs concluent qu’un système centré sur un revenu de base serait aussi complexe que coûteux. Serait-ce tout de même la meilleure façon de dépenser nos budgets en matière de soutien social ? L’ouvrage est en grande partie consacré à l’examen minutieux des arguments en faveur d’un revenu de base dans différents secteurs de dépenses. Dans chaque cas, les auteurs conviennent de l’intérêt potentiel d’un revenu de base mais affirment que d’autres mécanismes produiraient souvent les mêmes résultats, plus efficacement et à moindre coût.

D’autant plus que les problèmes liés à la pauvreté ne se limitent pas au manque d’argent. De nombreux services et prestations en nature ciblant les besoins particuliers d’une population diverse, par exemple le logement social et les services de santé ou de consultation, resteraient nécessaires après l’adoption d’un revenu de base étant donné l’ampleur des coûts engagés. Le fait de centrer le système de soutien sur une prestation en espèces ne contribuerait pas non plus (et pourrait même nuire) au développement des fortes collectivités qui sont partie intégrante d’une société juste.

Bref, le revenu de base ne pourrait tenir bon nombre de ses promesses. Il ne pourrait remédier aux lacunes du filet social ni favoriser l’avènement d’une société plus juste et plus inclusive. Certes, toute réforme efficace devra prévoir des transferts en espèces, mais en partie seulement. « Somme toute, concluent les auteurs, il semble préférable de réparer le système actuel plutôt que de reproduire les mêmes problèmes sous une forme différente. »

À défaut d’un revenu de base, quelles priorités établir ?

Malgré leurs évidentes faiblesses, les programmes de soutien actuels ont résisté à l’épreuve du temps et bénéficient d’un large appui dans la population. C’est pourquoi les auteurs estiment qu’ils constituent un bon point de départ. Au lieu de formuler des recommandations précises – ce qui irait à l’encontre de l’approche collaborative qu’ils privilégient –, ils proposent d’établir des priorités de réforme fondées sur les orientations et principes suivants :

Assurer un soutien adéquat – Les prestations offertes par les programmes actuels de soutien du revenu sont inadéquates et maintiennent trop de bénéficiaires bien en dessous du seuil de pauvreté, notamment les personnes handicapées et les adultes seuls et sans enfants en âge de travailler. Il faudrait ainsi augmenter l’allocation aux adultes handicapés et l’aide au revenu courante, même si un supplément de revenu ou des modifications à l’assurance-emploi offriraient à certains un soutien plus adéquat et plus efficace. Cela nécessiterait de réexaminer les prestations de soutien du revenu dans la totalité des provinces et territoires, et d’évaluer la suffisance des prestations au niveau fédéral.
Donner la parole aux bénéficiaires – La participation des bénéficiaires est indispensable à toute véritable réforme de nos programmes sociaux. « Nous devons les considérer non pas comme des sujets qu’on incite ou oblige à bien se comporter (comme le font de nombreux programmes), mais comme des partenaires dont les connaissances tirées de l’expérience vécue peuvent aider à rendre nos systèmes plus efficaces et plus justes. » À cet effet, il faudrait créer des mécanismes permettant aux bénéficiaires d’exprimer leur avis en tout temps, contrairement à la pratique actuelle consistant à recueillir leurs points de vue à l’étape d’élaboration des politiques mais à leur laisser ensuite peu de marge d’ajustement.
Faire du renforcement communautaire un élément clé de l’élaboration des politiques – L’une des principales critiques des auteurs à l’encontre de l’approche axée sur le revenu de base réside dans sa focalisation sur l’autonomie individuelle et son inaptitude à reconnaître l’importance des collectivités comme vecteurs de respect individuel et collectif. Le concept du revenu de base repose sur l’idée qu’en offrant une aide financière adéquate aux personnes vulnérables, celles-ci seront mieux en mesure de déterminer et d’obtenir les autres formes de soutien dont elles ont besoin. Les auteurs récusent cette idée et estiment que dans de nombreuses situations, les bénéficiaires seraient mieux soutenus par des services publics efficaces et de solides liens communautaires s’ajoutant à un soutien financier. À lui seul, ce soutien ne pourrait répondre aux besoins de certains citoyens particulièrement vulnérables, par exemple les personnes handicapées ou les jeunes quittant leur foyer d’accueil. La solution réside dans une approche équilibrée qui favorise à la fois l’indépendance financière et de solides liens communautaires.
Inscrire le marché du travail au cœur de toute réforme – Toute réforme du filet social doit reposer sur un meilleur fonctionnement du marché du travail. Ces dernières années, plusieurs tendances du marché ont érodé les droits des travailleurs et la sécurité du revenu : émergence de plateformes et d’applications comme Uber, passage aux « milieux de travail fissurés » où certains services sont confiés par contrat à des tiers, et recul constant du taux de syndicalisation. Pour traiter ces enjeux, les gouvernements doivent proactivement déterminer quel régime de normes d’emploi conviendrait le mieux aux travailleurs touchés. Ils devraient aussi examiner les conséquences réglementaires pour les milieux de travail fissurés et envisager les moyens d’élargir la portée des syndicats du secteur privé, peut-être en créant des conseils consultatifs sectoriels.
Créer une plateforme de prestation de services commune – L’accès aux programmes de soutien du revenu et d’aide sociale est entravé par leur complexité (ces programmes étant nombreux et offerts par différents ordres de gouvernement) et par des procédures administratives et de règlement des demandes intrusives et irrespectueuses. L’une des solutions consisterait à créer une plateforme de prestation de services commune fondée sur les mêmes définitions et critères en matière de revenu et de situation familiale, qui pourrait servir à l’évaluation de l’admissibilité et constituer le mécanisme de prestation de tous les programmes publics.
Évaluer régulièrement les changements apportés aux politiques – Les modifications proposées aux politiques actuelles devraient être déployées graduellement, chaque étape faisant l’objet d’une évaluation et de consultations auprès des groupes concernés. Ces consultations devraient inclure les bénéficiaires mais aussi les contribuables qui financent les programmes. Ce déploiement graduel permettrait aux décideurs d’observer les effets des changements et de corriger le tir au besoin. Ces mesures assureraient aussi que les changements apportés aux programmes et aux politiques perdurent au-delà des cycles politiques.

Élaborer nos politiques sociales en s’inspirant de la ferveur des partisans du revenu de base

En définitive, concluent les auteurs, le revenu de base n’a rien d’une solution miracle qui corrigerait par magie les défaillances du filet social canadien. Il n’améliorerait pas automatiquement la situation des personnes vulnérables, pas plus qu’il ne concrétiserait l’objectif général d’une société plus juste et plus inclusive. Une approche fondée sur la justice nécessite une réorientation fondamentale de notre mode d’élaboration des politiques sociales, selon laquelle les plus vulnérables d’entre nous seraient considérés comme de véritables participants à l’avènement d’une société meilleure et non simplement comme des « gens ayant besoin de notre aide ». Tout en se joignant à l’appel au changement des partisans du revenu de base, les auteurs proposent plutôt de réaliser ce grand objectif en adoptant un ensemble d’instruments de politique sociale.

« Nos recommandations nous semblent incarner la vision d’un Canada qui s’efforce constamment d’utiliser l’ensemble des pouvoirs et outils à la disposition de l’État pour trouver le juste équilibre entre le désir d’autonomie individuelle de ses citoyens et leurs besoins collectifs », écrivent les auteurs. « C’est dans nos collectivités que les faits probants, les réalisations et l’expérience vécue des citoyens les plus touchés peuvent susciter des changements positifs qui assureront que nul ne soit laissé pour compte. »

Building a Package of Compromise Solutions for EI Reform

There is no one set of solutions to address the challenges of EI modernization and financing reform that will satisfy everyone. Those who want to avoid increasing premiums will need to accept compromise solutions that limit increases and provide greater premium stability. Those who want to return to the generous EI system that was in place before 1990 will need to accept a more modest set of reforms that limit growth in EI expenditures. And those who believe taxpayers should not contribute to the program will need to accept the introduction of a targeted role for government funding to support key policy objectives.

[Read the related IRPP report: Financing Employment Insurance Reform]

To facilitate an informed discussion around possible compromise policy packages, we selected a set of illustrative policy changes based on our fall 2022 report on EI financing and our spring 2022 report on EI modernization (table 1). We divide the policy changes into three phases. Phase 1 could be implemented in 2023. Phase 2 will require some additional work to refine the policies but could reasonably be implemented in 2024. Phase 3 changes require more extensive discussion and analysis and would therefore be more appropriate for 2025 or later.

Our choices were guided by a desire to improve near-term readiness for the expected economic downturn without overburdening small and medium-sized enterprises with additional costs as they continue to recover from the pandemic. They were also guided by the clear need to adapt the program to the changing longer-term needs of Canada’s workforce, particularly as Canada faces risks and opportunities associated with an aging population, the transition to a low-carbon economy, a growing number of gig workers and changing skills needs of employers.

1. Phase 1: Near-Term Changes in 2023

1.1 EI modernization

In preparation for a possible recession in 2023, the federal government could make some relatively simple near-term changes to improve EI coverage and generosity. These changes will help soften the blow of the recession, with greater support for lower-income and part-time workers who lose their jobs.

1.1.1 Coverage

One of the simplest ways to increase the number of unemployed Canadians covered by EI is to shift to a uniform 420-hour eligibility requirement. Currently, there are nine eligibility requirements based on regional rates of unemployment, ranging from 700 hours in regions with unemployment rates below 6 percent to 420 hours for regions with unemployment rates more than 13 percent. Experts in the IRPP’s first workshop felt that the current system disadvantaged low-paid, part-time and on-demand workers living in larger cities where unemployment rates are often lower. During the pandemic, the government adopted a uniform eligibility requirement of 420 hours worked, demonstrating that this can be quickly adjusted. The number of weeks that recipients can collect EI benefits would, however, remain differentiated based on regional unemployment rates since it should take less time to find a new job in regions with lower unemployment. We estimate that the change to the 420-hour eligibility requirement will increase coverage by around 8 percent.

1.1.2 Generosity

Another relatively easy adjustment to make in the near term would be to increase the earnings replacement rate from the current 55 percent to a level closer to the median rate used by industrialized countries (65 percent) or the level previously in place in the EI program (67 percent). The current 55 percent rate places low-income individuals receiving EI below the poverty line in many provinces. When combined with the upper limit on insured earnings, it also disadvantages higher-income individuals. For example, someone earning $80,000 a year in 2022 would only receive 41 percent of their income while collecting EI benefits (because of a maximum insurable earnings level of $60,300). We propose a compromise solution consisting of a 60 percent replacement rate to limit the associated increase in program costs and premium rates. Shifting to a 60 percent replacement rate would lead to a 9 percent increase in the generosity of benefits.

1.2 EI financing

To address concerns regarding the increase in premiums associated with the deficit in the EI account and additional costs from modernization, the government could adjust the premium-rate-setting formula and inject federal funding into the EI account to cover COVID-related costs. There is a strong case to be made for limiting premium increases in the near term as Canada faces a potential recession in 2023. There are also benefits to having more stability in premiums over the long term because year-to-year fluctuations in payroll costs can be difficult for small and medium-sized businesses to manage.

Our analysis shows that some relatively small changes to the premium-rate-setting approach could limit the increase in premiums, improve rate stability and improve EI account sustainability. Combining three options considered in the IRPP’s report, Financing Employment Insurance Reform: Finding the Right Balance, would have a powerful impact. It would: (1) shift the target time frame for the break-even rate from seven to 10 years; (2) limit the decrease in premium rates while the EI account remains in deficit; and (3) inject federal funding into the account to cover the $23.6 billion in pandemic-related extended benefits.

1.3 Incentives

In the IRPP’s workshops, there was significant discussion about how different aspects of EI policy influence incentives for employees and employers, which affect expenditures. There was also concern that the changing nature of work — such as a shift to remote work and the low-carbon transition — could result in changes to labour markets that increase reliance on EI (Samson et al. 2021). While there was no consensus around some proposals, such as experience-rated premiums, there was substantial support for a greater emphasis on training to improve the long-term resilience of Canada’s workforce. In our view, two near-term proposals could improve incentives for small and medium-sized businesses to provide training, and employees to undertake training.

1.3.1 Employers

The Premium Reduction Program, which provides relief to employers and their employees based on employer-provided short-term disability plans, could be extended to provide incentives for small and medium-sized businesses to provide training. Given the limited capacity of these businesses, the incentive could also allow for contributions to sector-wide training mutuals such as those used in Quebec (Blanchet 2022). Premium relief could help to alleviate concerns from small businesses over premium costs, while also encouraging training, which could help address skills shortages and improve long-term workforce resilience. In considering criteria and implementation, it will be important to minimize the administrative burden for businesses, workers and the government.

1.3.2 Employees

Another near-term option to encourage uptake of training would be to extend the existing Skills Boost program, which allows EI claimants who are long-tenured workers to pursue full-time training while continuing to receive regular EI benefits. Claimants must request permission from Service Canada, however, and only 612 claimants received permission in 2020-21 (CEIC 2022). The government could expand uptake by allowing some workers who are not long tenured to access the program. The focus could be on low-skilled workers willing to upskill or reskill. These workers are more vulnerable to unemployment, particularly as the nature of work changes. An expanded Skills Boost program could address gaps in the Canada Training Benefit, which is not well suited to low-income and low-skilled workers given that it requires individuals to pay for training up front and claim the credit at tax time, and the pending EI Training Support Benefit, which will only provide four weeks of benefits.

2. Phase 2: Mid-term Changes in 2024

While Phase 1 policy changes would address many of the shortcomings in the current EI program identified through the IRPP’s workshops, more work will be needed to solidify the program’s role as an economic stabilizer and the incentives provided for long-term workforce resilience. Phase 2 policies would go a step further, increasing coverage by an additional 7 percent, implementing a clear rule for federal government involvement during recessions, and expanding the provision of EI to all workers who quit to pursue training or education.

2.1 EI modernization

In 2019, around 14 percent of unemployed Canadians were ineligible for EI due to invalid job separation (CEIC 2021). In the IRPP’s first workshop, some experts suggested extending EI eligibility to those who quit their jobs. A compromise solution could be to focus on those who quit to pursue full-time training or education. Such a measure would enhance coverage while also improving the long-term resilience of the workforce to economic shocks and structural change. While the number of workers who quit to pursue education or training was estimated to be around 4 percent of the unemployed in 2019, the measure could result in greater coverage by encouraging more unemployed individuals who quit to pursue training (CEIC 2021).

2.2 EI financing

Building on the Phase 1 proposal of having the federal government contribute to the EI account to cover the costs of pandemic-related extended benefits, the federal government could outline a framework for its ongoing role in contributing to the EI account during periods of recession. The government could determine an appropriate threshold rate of unemployment that would trigger financial contributions to the account. For example, during the recessions in 2008-09 and 2020-21 the national unemployment rate exceeded 8 percent. The appropriate threshold may be slightly lower, however, since some recessions have had national unemployment rates lower than 8 percent. Cyclical contributions from the federal government would help to limit increases in premiums as businesses recover from a recession.

2.3 Incentives

2.3.1 Employers

To further encourage employers to provide training opportunities, the government could consider expanding the Work-Sharing Program, which provides EI benefits to eligible employees who agree to reduce their normal working hours and share available work. Currently, employees who are part of a work-sharing unit and working reduced hours may take part in training programs during the time spent not working and while receiving EI benefits. However, this option is limited to workers at firms that have experienced a reduction in business activity. The Work-Sharing While Learning Program, which was in place briefly in the early 2000s, permitted workers in industries in high unemployment regions that were facing structural changes to access EI benefits for a year while attending an employer-funded training program, but had little uptake (Canada 2005).

The federal government could consider reinstating the Work-Sharing While Learning Program and making it available to workers at all firms as a means of encouraging employers to offer training and building workforce resilience. This could be particularly helpful to workers affected by the transition to a low-carbon economy, including those who work in in oil and gas production, coal mining and the many companies that provide goods and services to these sectors. Opening the program to all firms makes sense, however, since it will allow workers to proactively prepare for future market risk rather than only supporting workers where businesses can demonstrate a historical reduction in business activity.

2.3.2 Employees

In the IRPP’s workshops, participants weighed the benefits of allowing those who voluntarily quit their jobs without just cause to be eligible for EI benefits. These workers haven’t been eligible to collect EI since 1993. Between 2013 and 2020, 93 percent of those who quit did so to return to school, take another job or retire (CEIC 2022). To encourage Canadians to pursue education and training, the federal government could consider allowing those who voluntarily quit to return to school or pursue training to collect EI benefits.

The government would need to determine the types of training and education that would be covered and for how long the benefits could be received, but it should not limit the program to regions with high unemployment. Previous initiatives have shown that uptake is likely to be low in areas where post-training opportunities are limited. Instead, program costs could be limited by providing employees in all regions a set number of weeks to use over their working life, allowing them to access EI to pursue shorter training courses over several years or to use them all at once to pursue a longer training program.

3. Phase 3: Long-Term Changes in 2025 and Beyond

In addition to the near- and mid-term proposed changes in Phases 1 and 2, our Phase 3 proposals take a longer view and require more extensive discussion and analysis. As the economy and labour force continue to evolve, so too will the EI program need to do so. These proposals are meant to kickstart a discussion on a broader reimagining of the program that would be more responsive to the changing nature of work and the transition to a low-carbon economy.

3.1 EI modernization

One of the recurring themes in our workshop discussions was the exclusion of self-employed and gig workers from the EI program. Many spoke passionately about the urgency of addressing the needs of these workers — especially those who are low income and precariously employed. But there was no consensus on how to achieve this, and several participants noted the difficulties involved in trying to craft a program or policy that meets the needs of both high-earning self-employed workers and lower-paid gig workers.

The 2022 Fall Economic Statement provided funding to Employment and Social Development Canada to take stronger action against companies that misclassify their workers as independent contractors, in contravention of the Canada Labour Code. This is an important step, which could go a long way to increasing EI coverage. A pilot project to educate federally regulated transportation employers found that more than 60 percent were in contravention of misclassification rules (Canada 2022).

If coverage concerns remain, the federal government could explore the feasibility of a program — separate from EI — for gig workers. It could be funded through an annual levy on companies based on the number of independent contractors they use. Gig workers could be eligible to receive a minimum benefit per week (e.g., $300) for a maximum number of lifetime weeks. This would limit the incentive for independent contractors to declare themselves unemployed as they would want to save their allotment of benefits for when they need them most. The weeks of EI could be used for periods when they have no work or for lifetime events such as the birth of a child or illness of a family member. The levy would also provide an incentive for app-based companies to shift their independent contractors to employment.

3.2 EI financing

Once the economy is on stable footing, the government could evaluate a potential increase in maximum insurable earnings (MIE). An increase in the MIE would increase both premium costs and benefits, with differential impacts on lower- and higher-income employees. While some IRPP workshop participants suggested substantial increases to the MIE, others expressed concern about the associated cost implications for businesses and exacerbating the existing imbalance between full-time and seasonal workers.

Some workshop participants suggested an MIE similar to Quebec’s Parental Insurance Program. However, the associated increase in costs — particularly for small and medium-sized businesses — would likely be too onerous. The government could consider a more modest increase in the MIE. For example, it could be set at 1.1 times the average industrial wage. This would bring the MIE for 2023 to $67,700, increasing the maximum yearly contributions for the year by roughly $100 for employees ($140 for employers) and the maximum weekly benefit rate by $72 (assuming a 60 percent replacement rate).

To address concerns relating to the impact of a higher MIE on benefits for seasonal workers, the government could impose stricter clawback provisions at tax filing time (e.g., maximum annual earnings of 1.1 times the MIE instead of the current 1.25). There could also be a federal financial contribution to the program to cover the difference between contributions paid by seasonal workers and the benefits they receive. Such changes would reduce inequities between the treatment of seasonal and nonseasonal workers while preserving broader policy objectives relating to certain regions and sectors.

3.3 A comprehensive strategy for workforce resilience

A prominent theme among workshop participants was the effects that the predicted labour market shortages, the changing nature of work, the low-carbon transition and the anticipated changes in demand for skills would have on Canada’s labour force. Many called for expanded federal government involvement in supporting training programs and policies, and a revamp of existing programs that have had little uptake.

The federal government provides funding for Employment Benefits and Support Measures under Part Two of EI. These include skills development, help with job searches and individual counselling, among other things. To improve the use of these services by Canadians, the government could consider enhancing the personal counselling and career-planning services it provides so that Canadians can more easily identify and access them, seek help with career planning, and identify the training and education programs that are best suited to their needs.

As part of a broader training strategy — including programs within and outside EI — the federal government could undertake a comprehensive evaluation of training programs, in collaboration with provinces and territories, to support the long-term resilience of the Canadian workforce. The evaluation could include forward-looking analysis of potential labour market risks and opportunities, and a greater focus on the vulnerabilities of workers to labour market change. The evaluation could also seek to identify opportunities for greater coordination across the various federal, provincial and territorial initiatives. Based on the evaluation, the federal government could provide additional funding to address gaps in the current system.

4. Conclusion

Our suggested compromise package is only one possibility among many. It likely goes too far for some, and not far enough for others. Many of our workshop participants would disagree with the measures we propose. However, we recognize that the federal government needs to move forward and that it has spent two years in extensive consultations. We would rather see some progress in the near term than more deliberation.

Sometimes, perfect can be the enemy of good. Better may be a more practical goal for EI reform.

Financing Employment Insurance Reform: Finding the Right Balance

Alors que le Canada se dirige vraisemblablement vers une nouvelle récession, son régime d’assurance-emploi (AE) semble aussi mal préparé à la hausse probable des demandes de prestations que lorsque la pandémie a frappé au début 2020. La proportion de chômeurs admissibles à l’AE a pourtant chuté de 80 % dans les années 1980 à 40 % aujourd’hui, mais beaucoup de ceux qui touchent des prestations ont du mal à joindre les deux bouts.

Pendant la pandémie, Ottawa a adopté des mesures temporaires, notamment la Prestation canadienne d’urgence, pour soutenir les travailleurs autonomes et les salariés qui avaient perdu leur emploi mais n’étaient pas admissibles à l’AE, de même que pour atténuer les effets du ralentissement économique.

Or de plus en plus d’économistes estiment que la croissance canadienne et mondiale perdra de la vitesse en 2023. Certes, l’ampleur de la récession reste à déterminer. Mais d’aucuns craignent que le régime d’AE n’échoue encore à protéger un nombre accru de sans-emploi, certains dirigeants politiques et autres responsables exhortant le gouvernement fédéral à engager des réformes. Celui-ci avait annoncé qu’il apporterait des modifications à l’AE au terme d’un processus de consultation de deux ans qui s’est achevé à l’été 2022.

Parallèlement, Ottawa est pressé d’éviter toute hausse des prestations à l’heure où nombre d’entreprises qui tardent à se remettre de la pandémie risquent de subir un autre repli économique. Et tandis que certains l’incitent à contribuer financièrement au régime d’AE pour limiter l’augmentation des cotisations, d’autres s’inquiètent d’un accroissement du fardeau fiscal des contribuables et de la dette publique.

Pour éclairer les choix difficiles qui attendent Ottawa, l’IRPP a tenu une série d’ateliers et mené ses propres analyses. Il en a tiré un premier rapport centré sur la modernisation de l’AE : How to Modernize Employment Insurance : Toward a Simpler, More Generous and Responsive Program. Le présent rapport traite du financement de cette modernisation.

Faits saillants du rapport :

Selon l’estimation de l’IRPP, il en coûterait de 5 à 15 milliards par année pour mettre en œuvre les propositions issues d’un précédent atelier sur la modernisation de l’AE tenu en 2021.
S’ajoutant au déficit de la caisse de l’AE occasionné par la pandémie, une telle expansion du régime nécessiterait une hausse considérable des cotisations ou une contribution financière sensiblement plus élevée de la part d’Ottawa.
Selon l’approche actuelle de fixation des cotisations, le Compte des opérations de l’AE ne retrouverait l’équilibre qu’à partir de 2040. Mais les coûts de modernisation ou une éventuelle récession compromettraient ce retour à l’équilibre et mettraient en cause l’autosuffisance du régime.
Pour couvrir les coûts de l’AE à court terme et stabiliser son Compte des opérations, le rapport envisage ces modifications à trois leviers de financement : hausser le maximum de la rémunération assurable, ajuster le mécanisme de fixation des cotisations, et élargir le rôle d’Ottawa en matière de financement.
L’analyse souligne le difficile compromis à faire entre la générosité et le champ d’application du régime et les cotisations des travailleurs et entreprises, mais elle dégage aussi une série d’options visant à financer la modernisation, à stabiliser les cotisations et à pérenniser le Compte des opérations.
Un atelier ayant souligné la nécessité de mesures incitant employeurs et employés à réduire la dépendance à l’AE et les dépenses du régime, le rapport envisage aussi la fixation de taux particuliers de cotisation, des ajustements au Programme de réduction du taux de cotisation et un soutien accru à la formation axé sur la résilience de la main-d’œuvre.

Plusieurs des choix examinés soulèvent d’importantes questions stratégiques sur la finalité du régime d’AE et ceux qui devraient le financer. Certains voient l’AE comme un mécanisme d’assurance pour les employés qui y cotisent et jugent que les contribuables (dont beaucoup n’y sont pas admissibles) n’ont pas à participer à son financement. D’autres estiment que l’AE profite à tous les Canadiens en répondant à de grands objectifs nationaux, comme la stabilisation de l’économie en période de récession, ce qui justifie une certaine participation des contribuables.

Ces différents points de vue ont été pris en compte par les membres de notre groupe de travail, qui était formé de spécialistes universitaires et de représentants de groupements d’entreprises et du monde syndical. Leurs échanges, rarement consensuels, ont clairement montré qu’aucune solution simple ne permettra de résoudre les défis de l’AE. Toutes les options nécessiteront ainsi arbitrages et compromis.

Pour le gouvernement fédéral, le défi consistera à dégager un compromis global qui soit aussi équilibré que possible et viable à long terme, quelles que soient la conjoncture économique et la situation du marché du travail.

Dans un autre document, les chercheurs de l’IRPP proposent au gouvernement un ensemble de solutions basé sur ces compromis.

Apprentissage et garde des jeunes enfants au Canada : d’où partons-nous, où allons-nous ?

SURVOL

Le Canada est sur le point de faire un grand pas en avant en matière de garde d’enfants avec le déploiement d’un système pancanadien d’apprentissage et de garde des jeunes enfants qui promet de réduire les frais de garde d’ici la fin de 2022 et de parvenir à des frais de 10 dollars par jour d’ici 2026. Alors que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux élaborent des plans de mise en œuvre, il convient d’évaluer les progrès réalisés sur les indicateurs d’abordabilité, d’accessibilité et de qualité des services de garde au cours des 30 dernières années.

La comparaison des données des années 1980 et 1990 avec celles de 2019 montre des progrès significatifs dans de nombreux domaines. Cependant, les frais de garde ont continué d’augmenter au fil du temps et les progrès dans les provinces et territoires sont mitigés en ce qui concerne le ratio personnel-enfants, les salaires des éducatrices de la petite enfance et le financement pour les familles à faible revenu.

L’obtention de services de garde d’enfants à 10 dollars par jour dans tout le Canada doit se faire conjointement avec les mesures énoncées dans les recommandations, pour combler les pénuries de places et réussir le recrutement et la rétention de suffisamment d’éducatrices. Il n’est pas certain que les fonds alloués seront suffisants pour amener les frais à 10 dollars par jour dans les provinces où les coûts sont élevés, comme la Colombie-Britannique, l’Alberta et l’Ontario. De plus, alors que le gouvernement fédéral envisage de modifier le programme d’assurance-emploi, il devrait se rappeler l’importance de soutenir les parents présentement inadmissibles aux prestations de soins parentaux.

Recommandations

À partir de l’analyse des progrès nationaux et régionaux, le rapport formule quatre recommandations à l’intention des gouvernements :

Développer rapidement les services de garde d’enfants publics et à but non lucratif. Les provinces et territoires devraient accorder d’importantes subventions d’investissement ou garanties de prêt aux prestataires de services de garde sans but lucratif afin d’accélérer le développement planifié et coordonné du réseau. Les grandes provinces devraient en outre favoriser la création d’agences de développement chargées de concevoir, de planifier et d’établir des services sans but lucratif, tout en incitant les municipalités, collèges et commissions scolaires à élargir leur offre.
Hausser les salaires des éducatrices de la petite enfance. La rémunération des éducatrices ayant peu progressé en 30 ans, de fortes hausses salariales seront nécessaires pour recruter et maintenir en poste un nombre suffisant d’éducatrices qualifiées.
Prévoir de nouveaux investissements. Les neuf milliards annuels alloués à la mise en œuvre du système seront sans doute insuffisants dans les provinces où les frais de garde sont élevés. Il serait donc judicieux, économiquement et socialement, d’y créer un programme fédéral-provincial de financement complémentaire à frais partagés. D’autant plus qu’en stimulant la participation des mères au marché du travail, tous les gouvernements devraient profiter d’une forte hausse de leurs recettes.

4. Combler les écarts en matière de prestations de maternité et de prestations parentales. Il existe une nette disparité entre la couverture et la générosité des prestations du Québec, qui a son propre régime, et celles du reste du pays, qui dépendent du régime d’assurance-emploi. Ottawa devrait profiter de la réforme de l’AE pour corriger la situation, notamment en incitant les pères à prendre des congés parentaux et en offrant aux parents non admissibles un soutien du revenu pendant la première année de vie de l’enfant.

Le régime d’assurance-emploi doit être réformé pour mieux répondre aux besoins actuels du marché du travail

Principale composante du filet social des adultes en âge de travailler, le régime d’assurance-emploi (AE) procure un soutien du revenu temporaire à ceux qui perdent leur emploi ou connaissent un changement de vie qui nécessite de s’absenter du travail, par exemple pour prendre soin d’un nouveau-né, d’un enfant adopté ou d’un proche gravement malade.

Mais face à la pandémie de COVID-19, qui a provoqué au Canada le plus grand choc économique des dernières décennies, l’AE n’a pas été en mesure de soutenir une proportion substantielle de travailleurs sans-emploi ni de traiter en temps voulu la hausse des demandes. Bon nombre de ses lacunes étaient toutefois manifestes bien avant le début de la crise sanitaire.

Ottawa a amorcé un examen biennal de l’AE, le premier d’une telle ampleur en plus de 25 ans. Pour contribuer à cet examen, l’Institut de recherche en politiques publiques a réuni en décembre dernier un groupe de travail formé de chercheurs et d’experts, qui ont discuté des meilleures façons de répondre aux priorités du gouvernement et proposé des pistes de réforme. Ce rapport présente plusieurs des orientations proposées lors de ces deux journées de rencontres virtuelles. Les participants au groupe de travail de l’IRPP ont conclu à l’inefficacité croissante d’un régime trop complexe et miné par d’évidentes faiblesses.

Les nouvelles modalités de travail et les effets économiques tenaces suscités par la pandémie ont créé une énorme pression sur un régime déjà sous tension. Et les lacunes de l’AE risquent de persister au-delà de la crise sanitaire. Car plusieurs facteurs, du vieillissement de la main-d’œuvre à la transition vers une économie à faible émission de carbone, continueront de faire pression sur l’AE. Parallèlement, le vaste bassin des travailleurs autonomes et l’essor des emplois temporaires et contractuels de courte durée pourraient perpétuer l’exclusion de nombreux travailleurs de cet important programme. Sans compter le défi particulier soulevé par le nombre croissant de personnes qui travaillent sur des plateformes numériques et sont classées parmi les travailleurs autonomes.

Les participants ont convenu de l’urgence de réformer et d’actualiser l’AE selon les besoins actuels du marché de l’emploi et l’évolution de la nature du travail. Il faudra donc faire plus qu’en rafistoler quelques éléments.

Plus précisément, ils ont dégagé un consensus sur les points suivants :

Les règles du régime étant devenues trop complexes, toute réforme devra reposer sur un principe général de simplification ;
Les règles d’admissibilité doivent être assouplies pour permettre à un plus grand nombre de travailleurs sans-emploi de toucher des prestations ;
Il faut augmenter les prestations et examiner à cette fin diverses solutions, qu’il s’agisse de hausser le taux de remplacement du revenu, d’accroître le montant maximal de la rémunération annuelle assurable et/ou de prolonger les périodes de prestations ;
Il faut améliorer la réactivité du régime en cas de choc économique ;
Les décideurs devraient étudier différents modes de financement susceptibles de renforcer l’harmonisation entre l’assiette du revenu et les objectifs du régime ;
Il faut s’attaquer à l’exclusion systémique qui empêche de nombreux travailleurs, y compris les travailleurs autonomes, d’accéder au programme ;
Il faut améliorer l’accès aux prestations spéciales, par exemple les prestations de maternité et parentales, notamment pour ceux qui en ont le plus besoin ;
L’efficacité des dispositions sur le travail pendant une période de prestations et des programmes de formation doit être évaluée afin de les modifier en conséquence.

Le régime d’AE a été grandement étendu depuis sa création en 1940. Conçu comme un programme d’assurance sociale prioritairement destiné aux chômeurs temporaires, il s’est enrichi avec le temps de nouvelles indemnités (prestations de maternité, parentales, de maladie et pour soignants), d’un soutien du revenu pour les travailleurs saisonniers et de dispositifs de financement de la formation professionnelle. L’admissibilité à ces avantages, tout comme leur générosité, a varié selon la situation économique et financière du pays. Or la situation actuelle exige de moderniser le programme de l’AE pour le simplifier, le rendre plus généreux et mieux adapté aux nouvelles réalités économiques.