Du cynisme au désabusement organisationnel

Le nouveau management public en tant que facteur de confusion

Christian Rouillard 12 août 2003

Cette étude a été traduite en anglais.

Un nombre de plus en plus élevé de textes sur la gouvernance, les réformes administratives ou encore les innovations managérielles insistent sur le cynisme croissant des individus, en tant que citoyens et clients, envers leurs institutions politico-administratives. Ce cynisme représenterait une tendance lourde qui, selon plusieurs, frappe sans distinction l’ensemble des démocra- ties industrielles, reflétant ainsi les exigences et les attentes supérieures des citoyens et clients, aujourd’hui plus instruits et mieux informés grâce aux nouvelles technologies de l’information et des communications.

Dans cette étude, l’auteur s’attarde à ce phénomène dans le contexte plus spécifique de la fonction publique du Canada. En mettant l’accent sur les éléments de rup- ture et de continuité présents dans les discours et les pra- tiques managériels privilégiés dans la fonction publique fédérale, l’auteur distingue le cynisme du désabusement organisationnel. Il avance que ce sont les contradictions internes fondamentales de ces discours et pratiques qui expliquent le désabusement organisationnel au sein de la fonction publique. En faisant une lecture critique des grands textes de construction identitaire et d’orientation symbolique, tels que les cadres de gestion diffusés par les organismes centraux, l’auteur démontre que le problème est beaucoup plus profond que le phénomène du cynisme et qu’il provient plutôt de la montée incrémentale d’une culture organisationnelle de désabusement, comprise comme un processus social dynamique et itératif.

Parmi les éléments de discussion développés dans ce texte, on retrouve la quête d’équilibre entre les rationa- lités managérielle et juridique, l’incessante recherche du leadership organisationnel, le passage toujours en cours de l’ancien au nouveau contrat psychologique, la distinc- tion entre l’aliénation, le cynisme et le désabusement organisationnel et, pour terminer, le difficile et incertain renouvellement de la pensée managérielle. Cette analyse du cas canadien permet de remettre en question, d’une façon plus générale, les préceptes du nouveau management public mis de l’avant pour mo- derniser la gestion publique. Comme l’indique le titre, ce texte avance que le nouveau management public n’est pas tant un facteur d’enrichissement des discours et des pratiques managériels qu’un facteur de confusion. Ainsi, un véritable renouvellement de l’administration publique, à la fois en tant que champ de connaissance et domaine d’action, n’est possible qu’à la suite de son émancipation complète et définitive du joug du nouveau management public. Autrement dit, le mouvement du nouveau ma- nagement public ne fait pas partie de la solution, mais bien du problème.

Avant-propos

La fonction publique au Canada et ailleurs dans le monde a fait l’objet de nombreuses critiques au cours des dernières années, expressions, bien souvent, d’un cynisme de plus en plus répandu chez les citoyens. Ce problème croissant touche autant la fonction publique fédérale que celles des provinces et semble être alimenté par la perception (qui n’est en rien justifiée) que la fonction publique est inefficace et ne répond plus aux besoins des citoyens. Ce sentiment est partagé par certains fonc- tionnaires qui, dans l’exercice de leurs fonctions, se sentent eux-mêmes désabusés.

C’est pour examiner ce phénomène que l’IRPP a organisé deux déjeuners-causeries, à Québec et à Ottawa, en compagnie de Mme Isabelle Fortier et de M. Christian Rouillard, professeurs à l’École nationale d’administration publique et chercheurs experts sur cette question. Le franc succès de ces événements nous a convaincus que ce problème intéressait un grand nombre de citoyens, tant à l’in- térieur qu’à l’extérieur de la fonction publique. Ce cahier Choix, publié dans le cadre de nos activités de recherche en gestion de l’État, présente les deux textes que les conférenciers ont préparés à la suite de ces rencontres.

L’IRPP a demandé aux auteurs d’examiner la notion du cynisme dans et envers la fonction publique et de répondre aux trois questions sui- vantes : Quelle est votre définition du cynisme ? Sous quelles formes se présente-t-il ? Et quelles en sont les causes ? Dans son texte intitulé « Du scepticisme au cynisme : paradoxes des réformes administratives », Isabelle Fortier démontre que le cynisme des fonc- tionnaires, comme celui des citoyens, est un phéno- mène qui est causé par l’ambivalence et les para- doxes qui se trouvent au cœur même du discours de réforme. Elle constate que ce dernier, qui est censé redonner confiance aux citoyens et mobiliser les fonctionnaires, produit en réalité l’effet contraire.

Pour sa part, Christian Rouillard, dans son texte intitulé « Du cynisme au désabusement organisation- nel : le nouveau management public en tant que fac- teur de confusion », distingue le cynisme du désa- busement organisationnel. Il affirme que le désa- busement est un phénomène culturel et organisation- nel beaucoup plus profond et plus difficile à solu- tionner que le cynisme. Selon lui, les contradictions internes des discours de réforme et des pratiques managériales expliquent la montée du désabusement organisationnel au sein de la fonction publique fédérale.

Ces auteurs, en plus de nous éclairer sur le phénomène du cynisme dans et envers la fonction publique, nous permettent de réfléchir sur les grandes idées qui ont influencé les réformes adminis- tratives des 10 dernières années. Ils nous mettent également en garde contre l’adoption de principes provenant du secteur privé qui non seulement seraient mal adaptés à la réalité du secteur public, mais remettraient aussi en cause le rôle fondamental de l’État.

La fonction publique au Canada contribue cer- tainement au bon classement du pays et des pro- vinces par les organisations internationales qui éva- luent l’honnêteté et l’absence de corruption. Dans notre société, alors qu’on met l’accent sur les choses qui doivent être améliorées, on constate que notre fonction publique fonctionne déjà très bien. Ces deux textes examinent les questions de confiance et d’atti- tude et intéresseront donc vivement ceux qui se préoccupent de la qualité de notre administration publique et des gens qui y travaillent.

Hugh Segal
Président, IRPP

Legislative change alone will not allow us to attain our objectives. Cultural change is needed too — change that begins with leadership and is reinforced by action.

Mel Cappe

Introduction

Selon certains, le nouveau management public est, depuis sa naissance vers le début des années quatre-vingt, porteur d’un renouvellement de la pensée managérielle qui se traduit notamment par de nouveaux discours et de nouvelles pratiques au sein de l’administration publique fédérale du Canada. Le nouveau management public apparaît certes aujourd’hui plus fort que jamais : il influence d’une manière sensible et soutenue les grands textes managériels de construction identitaire et d’orientation symbolique desquels découlent les changements planifiés2 de renouvellement et de modernisation de l’administration publique. Bien que sa pertinence soit aujourd’hui largement admise tant par la communauté académique que par les fonctionnaires, le nouveau management public se heurte néanmoins à certaines questions, à certaines hésitations, voire à certaines contestations qui, dans leur version plus radicale, entraînent son rejet et son abandon définitif.

L’interprétation développée dans les pages suivantes se situe dans cette dernière mouvance. Elle suggère que les discours et les pratiques managériels de la dernière décennie dans l’administration publique fédérale du Canada, largement influencés par le nouveau management public, sont porteurs de contradictions internes fondamentales qui se traduisent par la montée progressive d’une culture organisationnelle de désabusement. En effet, depuis la publication de Fonction publique 2000, dont les recommandations sont restées lettre morte, les grands textes managériels sur lesquels s’appuient les changements planifiés n’ont pas permis de créer de nouveaux espaces d’empouvoirement ; ils ont, au contraire, participé à l’assujettissement de ceux qui participent à l’exercice asymétrique du pouvoir, de même qu’à la cristallisation du principe de la hiérarchie déjà présente dans le contexte bureaucratique.

Dans les pages qui suivent, nous nous attarderons aux questions du leadership organisationnel, du passage de l’ancien contrat psychologique au nouveau, de même qu’aux cultures organisationnelles, toujours multiples et toujours différenciées, pour expliquer la naissance et le développement subséquent d’une culture organisationnelle de désabusement. Nous verrons aussi que le désabusement organisationnel est un phénomène bien distinct du cynisme, souvent invoqué pour expliquer l’absence d’enthousiasme, le peu d’engagement ou encore la participation aléatoire dans la fonction publique fédérale. Enfin, la critique que nous développerons dépasse l’administration publique fédérale du Canada pour toucher le management public en tant que discipline ; elle suggère, dans une perspective à la fois théorique et normative, un renouvellement de la pensée managérielle.

Le mouvement du nouveau management public et la quête d’équilibre des rationalités managérielle et juridique

Le nouveau management public est un mouvement managériel et politique qui vise à réformer la pratique de l’administration publique en remplaçant les principes d’organisation bureaucratiques du modèle weberien par les préceptes et les enseignements du management prévalant dans le secteur privé. Le nouveau management public exerce aujourd’hui une influence sensible au sein de l’administration publique fédérale du Canada. Bien que les auteurs des nombreux écrits qui lui sont consacrés ne s’entendent pas tous sur ses caractéristiques3, le nouveau management public peut se distinguer de l’administration publique traditionnelle quant au focus, aux moyens privilégiés, aux caractéristiques socioprofessionnelles, aux cultures organisationnelles et aux structures politico-administratives qui le caractérisent (voir tableau 1). Cette façon de distinguer le nouveau management public de l’administration publique traditionnelle tend cependant à caricaturer les traits de la seconde et à valoriser indûment les prétentions de distinction et d’enrichissement du premier de même que ses réalisations empiriques concrètes4. En d’autres mots, le nouveau management public semble d’autant plus innovateur et contemporain qu’apparaît obsolète et passéiste l’administration publique traditionnelle5. Le nouveau management public insiste donc sur l’intrapreneurship, la créativité, la flexibilité, la prise de risques, la liberté managérielle et le clientélisme pour accroître l’efficacité et l’efficience organisationnelles et, par-delà, la qualité des services publics.

Table 24

La relation dynamique qui se construit entre, d’un côté, les enseignements et les préceptes du nouveau management public, et, de l’autre, les contraintes et les impératifs de l’administration publique traditionnelle, peut se concevoir comme une recherche d’équilibre entre les rationalités managérielle et juridique. Ces rationalités se distinguent l’une de l’autre comme suit : la légitimité de la rationalité juridique renvoie à la régularité des procédures, alors que celle de la rationalité managérielle renvoie à leur efficacité/efficience ; la première privilégie les moyens et la stabilité, alors que la seconde privilégie les buts et le changement ; le raisonnement de la première est analytique, linéaire et déductif, alors que celui de la seconde est synthétique, systémique et téléologique ; la première conçoit l’appareil administratif comme un système fermé, alors que la seconde le conçoit comme un système ouvert ; l’autorité de la première renvoie à un ordre hiérarchique unilatéral, alors que celle de la seconde renvoie à une délégation, à une incitation et à une négociation ; et, enfin, la première exerce son contrôle sur les règles, alors que la seconde l’exerce sur les résultats6.

En plus de ces différences, il importe de bien saisir que chacune de ces rationalités ne peut vraiment être comprise qu’en relation avec l’autre et que ces rationalités caractérisent toute activité politicoadministrative dans une proportion changeante selon l’espace et le temps. Ainsi, la progression marquée de la rationalité managérielle dans le secteur public fédéral du Canada, accentuée durant les années quatre-vingt-dix, ne saurait être interprétée comme la substitution d’un discours/pratique rigide et passéiste, celui de l’administration publique traditionnelle, par un autre flexible et innovateur, celui du nouveau management public. Elle doit plutôt être comprise comme une manifestation dynamique des tensions entre ces deux rationalités. En d’autres termes, la montée de la rationalité managérielle et la baisse de la rationalité juridique illustrent le renversement de l’importance accordée aux principes administratifs de la régularité et de l’efficience.

Il importe également de saisir que, en plus des tensions entre ces rationalités juridique et managérielle, s’affrontent différentes compréhensions de la dynamique État/société civile, différentes conceptions de l’espace que peuvent et doivent respectivement occuper les sphères publique et privée, comme en témoigne le discours académique sur les similitudes et les divergences des managements public et privé7. En effet, la quête d’équilibre entre différentes valeurs managérielles parfois complémentaires, parfois conflictuelles, entre différents intérêts sectoriels de la société civile, entre le respect des droits et libertés individuels et le souci de cohésion et de solidarité sociale, est l’objectif fondamental de l’activité gouvernementale. La montée progressive du nouveau management public et le déclin de l’administration publique traditionnelle témoignent non pas de l’atteinte d’un nouvel équilibre mais du triomphe relatif et temporaire de la rationalité managérielle sur la rationalité juridique (comme on peut le voir dans le tableau 1).

La primauté des grands textes managériels de construction identitaire et d’orientation symbolique : à la recherche du leadership organisationnel

Nous nous penchons sur les grands textes managériels de construction identitaire et d’orientation symbolique8, puisque ceux-ci sont porteurs des éléments constitutifs de l’exercice, toujours en cours, de redéfinition et de modernisation de l’administration publique fédérale du Canada. Si la diffusion de ces discours managériels n’est pas en soi problématique au sein d’organisations bureaucratiques complexes comme celles qui composent l’administration publique fédérale (agences centrales, ministères, organismes de services, sociétés d’État, etc.), leur interprétation et leur acceptation partagées demeurent toujours incertaines. De la multiplicité des acteurs et des contextes organisationnels naît aussi la multiplicité des lectures. Par implication logique, cette complexité inhérente au langage fait en sorte que l’interprétation ici privilégiée ne peut se réclamer d’un statut particulier, si ce n’est qu’elle propose une lecture critique de ces grands textes managériels. L’argumentation qui suit n’a donc aucune prétention empirique ; elle vise à enrichir, d’un point de vue à la fois théorique et normatif, le débat académique et praticien sur la pertinence du nouveau management public dans le contexte du renouvellement de l’administration publique fédérale du Canada.

Dans le cas de cette dernière, les grands textes managériels d’orientation symbolique et de construction identitaire renvoient à la fois aux cadres de gestion, notamment La Relève et Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes, ainsi qu’aux rapports annuels adressés au Premier ministre sur la fonction publique du Canada, préparés par le Bureau du Conseil privé en vertu de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique. En plus d’expliciter les grands paramètres théoriques, conceptuels et idéologiques, l’ensemble de ces discours sert aussi de cadre de référence à tous les autres discours provenant des différentes organisations qui composent l’administration publique.

Dans l’ensemble des grands textes managériels, le leadership est considéré comme un instrument privilégié pour redéfinir la culture organisationnelle, postulée homogène et consensuelle, et favoriser « la mise en place d’une culture de gestion propice à l’initiative et à la création d’un milieu de travail exemplaire9 ». En accord avec les valeurs d’intrapreneurship, de liberté managérielle, de flexibilité et de prise de risques du nouveau management public (tableau 1), ce leadership organisationnel constitue en quelque sorte la pierre angulaire de la mise en œuvre de la modernisation de l’administration publique fédérale10, en ce qu’il interpelle tous les gestionnaires et les non-gestionnaires, sans considération particulière pour le niveau hiérarchique. Ainsi, dans un rapport du Conseil privé au Premier ministre, on peut lire :

Un leader est la personne qui peut le mieux amener un groupe à se dépasser. Les leaders ne sont pas nécessairement des gestionnaires et ils se trouvent à tous les niveaux. Les leaders n’ont pas besoin d’être aux commandes ; ils sont capables de reconnaître les compétences de leurs collègues et d’appuyer le leadership des autres. Les qualités humaines, et non le poste ou le titre, font le leader. Les signes d’un leadership exceptionnel se trouvent chez ceux qui répondent à son appel. Sans eux, on ne saurait parler de leadership11.

Considéré dans ces grands textes comme étant « l’essence même d’une fonction publique forte12 », l’exercice du leadership dans l’administration publique fédérale du Canada est compris comme un ensemble d’habiletés et de compétences individuelles qui, lorsqu’il est bien adapté à un contexte donné, permet d’accroître la performance collective, notamment en instaurant un climat de confiance13. Élément indissociable du management public avec lequel il entretient une relation tantôt de complémentarité, tantôt de substituabilité — cette dernière appellation étant parfois même tautologique —, cette compréhension dominante du leadership organisationnel renvoie avant tout à des caractéristiques sociopsychologiques données et à des traits individuels particuliers qui permettent à leur possesseur de jouer un rôle central et distinctif, particulièrement dans un contexte de redéfinition continue et de changement planifié. Bien que cette même compréhension dominante du leadership implique que ce dernier est une activité ou un processus et, par voie de conséquence, que tout le monde peut être un leader, cette clarification conceptuelle se conjugue toutefois à une confusion sémantique soutenue. En effet, bien que les textes du Réseau du leadership et du Centre canadien de gestion14 insistent sur le fait que le leadership est « une activité ou un processus et non pas un trait de personnalité », ils expliquent aussi que le leadership est un ensemble « d’attributs, d’habiletés, d’attitudes et de caractéristiques »15 et, de surcroît, ils se réclament du discours de la Commission de la fonction publique du Canada, selon lequel le leadership est un ensemble de 14 compétences cognitives, managérielles, relationnelles et personnelles16.

Malgré le discours connu qui avance que le leadership ne saurait être confondu avec le management, le premier étant au changement ce que le second est à la stabilité17, les deux sont très souvent imbriqués dans une dynamique qui réduit le premier à un élément constitutif du second. Simplement dit, un manager, fût-il public ou privé, doit être un leader. Et quels sont donc ces attributs personnels statiques que l’on prétend indissociables de leur possesseur, qui font de ce dernier un leader et sur lesquels repose le leadership ?

Bien qu’il demeure plus souvent qu’autrement indéfini18 — ce qui n’est pas sans surprendre pour un objet d’étude aussi stratégique —, le leadership se comprend essentiellement en fonction de ce qu’est un leader, c’est-à-dire cet individu susceptible d’interpréter et de communiquer le sens des événements ainsi que la complexité croissante de l’environnement de l’organisation. Un leader doit également avoir la capacité de construire et de cristalliser la confiance de ses membres en rejoignant non seulement leur tête mais encore et surtout leur cœur, si ce n’est leur for intérieur lui-même19. Plus spécifiquement, le leader doit posséder les attributs suivants :

1) Helicopterability — the ability to see the whole picture in both time and space.

2) Good judgement — the ability to make sound decisions based on facts, experience and intelligence.

3) Imagination — the ability to be creative and see opportunities beyond the obvious ones.

4) Analytical ability — the deductive intelligence to draw conclusions in a logical sequence from available facts.

5) Efficiency — the ability to make decisions of crucial importance to the enterprise with high productivity.

6) Ability to win trust and inspire respect20.

Présentés sous formes d’habiletés sociopsychologiques, ces attributs subjectifs sont censés témoigner de ce que « each individual leader acts in a certain way and displays a distinct set of character traits and behaviour patterns21 », d’où la grande généralité de cette définition. Toute rhétorique que soit celle-ci, son principal problème se situe toutefois à un autre niveau.

En plus de renvoyer à un ensemble incertain d’attributs personnels statiques, cette définition du leadership regroupe des caractéristiques qui sont choisies d’après la personnalité d’un gestionnaire responsable d’un projet ou d’une unité organisationnelle considérée comme performante ou innovatrice. Autrement dit, malgré la prétention d’enrichissement élevée et l’apparente sophistication de certains discours, le raisonnement est au mieux hasardeux, au pire circulaire, en ce qu’il repose sur ce que « one observes leaders’ behaviour, and then tries to draw empirical conclusions from their actions22 ». Ainsi, cela suppose qu’il faut connaître d’entrée de jeu l’identité des leaders organisationnels, pouvoir les identifier à travers l’ensemble humain toujours disparate qui compose l’organisation, pour ensuite déterminer d’après leur comportement et leurs actions ce qu’est le leadership. Si les prétentions d’universalité et d’intemporalité sont quelque peu relativisées, celle de transférabilité demeure pleine et entière.

En bref, le leadership est simplement ce dont font preuve les leaders à travers leurs actions. C’est aussi l’inévitable produit des préférences éthiques et politiques, implicites et inavouées, de l’auteur chercheur qui, ainsi, construit lui-même son objet d’étude. Ainsi :

While large parts of leadership research are implicit in political bias — the strengthening of asymmetrical social relations and the construction of social relations alongside a leader/follower dichotomy — parts of it are close to [being] openly propagandistic. Sometimes the self-aggrandizing reports of managers — in (often transparent) tests, questionnaires or interviews — are uncritically reproduced as research results. […] Also a lot of research on charisma tends to uncritically reproduce strongly positive images of the heroes — partly recycled in popular media, including the heroes’ book about themselves (Carlzon, Iacocca) — and sometimes comes close to providing propaganda for certain mass media figures and express a worshipping attitude to charismatic leadership23.

Comme le suggèrent ces quelques propos, la présence de leaders entraîne celle de disciples, de seconds ou de subalternes et, par conséquent, participe au maintien et au renforcement du caractère asymétrique des relations de pouvoir intra et interhiérarchiques plutôt qu’à leur remise en question. Dans le cadre de La Relève, de Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes et des autres grands textes managériels de l’administration publique fédérale, le leadership est compris comme la participation individuelle au processus de changement organisationnel mis de l’avant, c’est-à-dire défini et construit, par les élites managérielles. En ce sens, l’exercice concret du leadership renvoie, à travers la responsabilisation et l’empouvoirement inter et intrahiérarchiques, à un acquiescement collectif à la vision macro-managérielle, aux objectifs et aux enjeux, de même qu’aux valeurs et aux intérêts, déterminés par ces seules élites managérielles. Paradoxalement, alors que le leader est l’antinomie du disciple ou du second, ce leadership se comprend très exactement comme l’exercice privilégié de l’asservissement ou de l’assujettissement individuel à la structure d’autorité hiérarchique. Ce paradoxe est d’autant plus grand que tout cela s’articule dans un contexte organisationnel qui met l’accent sur l’accroissement de la participation et de l’empouvoirement. En ce sens :

[M]any of the changes involving empowerment may be seen as an attempt to shift blame and responsibility for organizational problems from the top management to other organizational members without a corresponding change in actual power relationships. Alternatively, implementing empowerment programs may also be viewed by other organization members as an attempt to co-opt them by creating the illusion that a decrease in top management control and an increase in self-monitoring is equivalent to equal participation in decision-making processes (illusionary power equalization)24.

Autrement dit, ce paradoxe s’accompagne aussi d’une difficulté, voire d’une menace additionnelle : l’empouvoirement et la responsabilisation individuels sur lesquels repose ce leadership consensuel peuvent être une stratégie détournée, non avouée et même non voulue, d’accroître l’imputabilité, donc le blâme potentiel, des participants sans pour autant accroître leur autorité formelle ni créer d’occasions favorables à l’exercice concret du leadership critique. Ainsi, la primauté accordée à ce leadership consensuel en tant que source privilégiée d’empouvoirement individuel risque de se traduire non pas par une participation accrue mais par une participation amoindrie au changement planifié. Cet empouvoirement sibyllin devient alors une source de marginalisation et d’exclusion eu égard au processus décisionnel stratégique qui reste la chasse gardée de la haute fonction publique. Cette dynamique de marginalisation et d’exclusion atteint son paroxysme, dans l’administration publique fédérale du Canada, lors de la réduction des effectifs de la seconde moitié des années quatrevingt-dix qui, entre autres effets, cristallise la redéfinition de la relation informelle et tacite entre l’individu et l’organisation, nommément le contrat psychologique.

La rupture du contrat éthicopolitique entre l’individu et l’organisation, ou le passage de l’ancien au nouveau contrat psychologique

Ceux qui sont intéressés par la décroissance organisationnelle font valoir que les symptômes associés au syndrome du survivant25 apparaissent lorsque la réduction des effectifs brise le contrat éthico-politique, souvent dit psychologique, qui lie implicitement l’individu et l’organisation, pour lui en substituer un nouveau, aussi différent qu’inattendu26. Bien que cette dynamique de rupture ne soit pas en elle-même une cause de la naissance et du développement du syndrome du survivant27, elle peut néanmoins constituer un effet pervers de la réduction des effectifs. Toutefois, une telle dynamique de rupture ne peut logiquement jouer que dans les cas où les individus perçoivent leur relation avec l’organisation dans une perspective à long terme et, à ce titre, bénéficiant d’une garantie de continuité et de stabilité.

Le contrat psychologique est couramment défini comme un ensemble d’attentes, de promesses et d’obligations réciproques, souvent informelles, interprétatives et tacites, entre les individus et leur organisation28. Dans le cas qui nous intéresse, ce contrat éthico-politique ou psychologique peut se résumer comme suit : en échange de sa pleine et entière participation au meilleur fonctionnement de l’organisation, celle-ci offre à l’individu la possibilité de construire progressivement l’ensemble de sa carrière en son sein, le travail satisfaisant et/ou supérieur entraînant ponctuellement des promotions auxquelles sont reliés de nouveaux défis et de nouvelles responsabilités. Cependant, la rupture du contrat éthico-politique ne peut être évoquée comme cause du syndrome du survivant dans les cas où un tel contrat n’existe pas. Insistant sur ce point, le Groupe de travail sur les valeurs et l’éthique dans la fonction publique fédérale suggère que cette rupture présumée du contrat psychologique individu/organisation repose sur une incompréhension de la signification réelle du contrat psychologique29. Selon ce discours d’experts, la réduction des effectifs ne constitue pas une rupture de ce contrat, puisque celui-ci n’a jamais inclus une protection contre la réduction des effectifs. Selon eux, la taille de la fonction publique, en démocratie représentative, est un corollaire de la définition du rôle et des fonctions de l’État et, à ce titre, demeure la prérogative du pouvoir politique. Autrement dit, on ne saurait rompre ce qui n’a jamais existé.

Voilà une interprétation aussi étonnante que problématique, non seulement parce qu’elle est contraire à celle de la Cour suprême du Canada eu égard à la Directive sur le réaménagement des effectifs adoptée en 199130, mais encore et peut-être surtout parce qu’elle balaye du revers de la main la compréhension commune, celle qui a été reconduite par le plus grand nombre de fonctionnaires, de la sécurité d’emploi dans le secteur public fédéral. Le Greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet est d’ailleurs on ne peut plus explicite sur l’existence de ce contrat psychologique, qu’il qualifie même de traditionnel, illustrant alors son caractère consacré :

Table 25

Le contrat de travail traditionnel entre les fonctionnaires fédéraux et le gouvernement était fondé sur l’assurance d’une sécurité générale d’emploi dans l’ensemble de la fonction publique. Les changements des dernières années ont conduit le gouvernement à revoir certains éléments de ce contrat tout en restant attaché à son esprit. Qui plus est, la redéfinition continue du rôle de l’État entraînera forcément d’autres changements aux conditions générales de travail31.

L’existence d’un contrat psychologique basé sur une telle croyance partagée, que certains n’hésitent pas à appelerbasic bargain32, exprimant du même coup son caractère fondamental, est donc non seulement juste d’un point de vue juridique mais encore est-elle celle qui a été jusqu’alors reconduite par le plus haut fonctionnaire dans un de ses grands textes d’orientation symbolique et de construction identitaire, comme par ceux qui se penchent sur la question de la sécurité d’emploi dans le secteur public fédéral33. Fondamental et consacré, ce contrat psychologique n’est toutefois pas remis en question tant par la réduction des effectifs elle-même que par un phénomène de fond, à la fois antérieur et toujours en cours, s’inscrivant dans une dynamique temporelle beaucoup plus longue que celle de la réduction des effectifs, nommément la contractualisation des emplois34.

Comme le suggère la dynamique d’innovation explicitée au tableau 2, le nouveau contrat psychologique qui s’établit entre l’individu et l’organisation à la suite de la réduction des effectifs s’inscrit en parfaite communauté de lettre et d’esprit avec le nouveau management public. En effet, l’un et l’autre se réfèrent au passage de la prudence-stabilité à la créativité-flexibilité, de la métaphore mécanique à la métaphore organique35, du respect des processus à l’atteinte des résultats, du carriérisme à la contractualisation ou, en d’autres mots, d’une dynamique relationnelle entre l’individu et l’organisation qui passe du long terme au court terme. Ainsi, intrapreneurship, autonomie, liberté managérielle, flexibilité et empouvoirement (habilitation), pour ne nommer que ceux-ci, sont autant d’éléments constitutifs communs du nouveau contrat psychologique et du nouveau management public.

Le tableau 2 illustre bien, dans cette perspective, la dynamique d’innovation commune sur laquelle reposent ces dits éléments constitutifs, soulignant convergence de stratégies, de valeurs, de vision et d’intérêts qui lie l’un à l’autre le nouveau contrat psychologique et le nouveau management public. Ces éléments entretiennent ainsi une relation de complémentarité, voire de substituabilité, puisque le nouveau contrat psychologique se confond, en quelque sorte, avec l’ensemble plus large qu’est le nouveau management public. La distinction fondamentale entre ces éléments en est donc une d’inclusion : le nouveau contrat psychologique, au même titre que la contractualisation des emplois qui y est reliée, doit être compris comme un élément du nouveau management public. Puisque l’intensification et la diffusion du nouveau management public en tant que projet managériel stratégique précède de plusieurs années la réduction des effectifs36, la rupture présumée du contrat éthico-politique entre l’individu et l’organisation renvoie donc à celui-ci et non pas à la réduction des effectifs elle-même.

L’idée n’est certes pas ici de suggérer que la réduction des effectifs soit sans effet pervers ou conséquence non voulue, mais plutôt d’avancer que celle-ci est d’autant plus significative et problématique, pour le management comme pour les individus membres de l’organisation, qu’elle s’inscrit au sein d’une dynamique de continuité avec le nouveau management public. Plus spécifiquement, la réduction des effectifs s’inscrit au sein de divers changements organisationnels, ceux qui sont subis au fil des années, comme ceux qui ont été abandonnés ou qui sont mort-nés, tout autant que de ceux qu’on a anticipés. En ce sens, l’un des effets pervers de la réduction des effectifs tient à la réorganisation du travail qui y est reliée et se traduit par un accroissement sensible de la charge de travail des fonctionnaires, tel que le mentionne le Sondage auprès de fonctionnaires fédéraux de 199937. Le Rapport du comité consultatif chargé du suivi du sondage est, à cet égard, on ne peut plus clair :

[…] les témoignages que nous avons étudiés nous portent à croire que la charge de travail constitue le problème primordial influant sur la qualité de vie à la fonction publique du Canada. Les résultats du sondage montrent que près d’un répondant sur deux est d’avis que sa charge de travail n’est pas raisonnable et envisage avec beaucoup plus de pessimisme son avenir professionnel et son milieu de travail38.

Révélateur des perceptions individuelles, un tel résultat est particulièrement intéressant pour l’interprétation critique développée dans les pages précédentes, puisqu’il souligne le phénomène de l’anticipation, en l’occurrence pessimiste, des fonctionnaires vis-à-vis leur avenir professionnel et, du coup, témoigne de l’importance de saisir la question complexe des effets pervers liés au nouveau management public à travers une dynamique temporelle de long terme. Cette interprétation critique repose également sur une compréhension des cultures organisationnelles qui diffère sensiblement de celle qui est reconduite, parfois explicitement, souvent implicitement, par le nouveau management public, en parfaite communauté de lettre et d’esprit avec le management du troisième type décrit par Charih39. L’introduction de ce type de management au sein de la fonction publique fédérale remonte au début des années quatre-vingt-dix et met l’accent sur la primauté des individus et des groupes dans l’organisation (plutôt que sur celle des structures et des processus), de même que sur le leadership et l’imputabilité.

Cette dernière interprétation des cultures organisationnelles, dominante en études managérielles, repose sur la valorisation de la participation consensuelle et sur la négation de la participation critique, elle-même considérée comme un obstacle à la coopération et à l’entente sur lesquelles repose le changement planifié. Cette interprétation met l’accent sur la culture organisationnelle en tant qu’exercice de manipulation et de contrôle managériel des normes, des valeurs, des croyances ainsi que des attitudes et des comportements. Non seulement cette perspective réductrice nie-t-elle implicitement l’irréductible caractère social de tout processus organisationnel, mais encore pêche-t-elle par naïveté, voire par ignorance, en ce qui concerne la dimension temporelle à partir de laquelle doit se comprendre le changement planifié dans les organisations complexes. Les cultures organisationnelles s’inscrivent dans le long terme et reposent sur les interprétations des exercices antérieurs de changement de même que sur les présomptions des exercices futurs. Les cultures organisationnelles ne se comprennent, finalement, qu’à travers le dépassement radical de la vision instrumentale, consensuelle et apolitique véhiculée par les grands textes managériels au sein de l’administration publique fédérale du Canada.

Sur la nature du problème managériel : aliénation, cynisme ou désabusement organisationnel ?

D’origine hégélienne, donc éloigné du discours dominant en études managérielles, le concept d’aliénation est repris par Feuerbach, qui insiste sur sa composante religieuse, puis par Marx, qui l’utilise initialement pour expliquer les effets pervers du travail salarié dans le contexte industriel des démocraties occidentales de la fin du XIXe siècle. En simplifiant, les premiers écrits marxistes avancent que, en vendant sa force de travail, le travailleur devient étranger à son travail, à la fois en tant que processus (moyen) et en tant que produit (résultat). Selon cette perspective, l’aliénation renvoie à la fois à une dépossession économique et à une dépossession psychologique, avant d’être abandonnée au profit du concept d’exploitation pour mieux exprimer les rapports sociaux de production et d’idéologie. Une interprétation contemporaine de l’aliénation organisationnelle avance qu’elle peut essentiellement se comprendre comme une perte de sens prononcée de l’individu membre de l’organisation qui ne s’identifie plus que d’une manière diffuse, presque inexistante, à ses fonctions/responsabilités, de même qu’aux grands objectifs et enjeux de l’organisation40. Réduite à un état sociopsychologique individuel, elle renvoie aux éléments suivants :

Work alienation reflects an attitude or a condition in which an employee cares little about work, approaches work with little energy, and works primarily for extrinsic rewards. […] Work alienation is defined as a generalized cognitive state of psychological identification with work insofar as work is perceived to have the potential to satisfy one’s salient needs and expectations41.

Réactive, donc dynamique, cette aliénation organisationnelle, pour toute réductrice qu’elle soit en ce qu’elle n’inclut que la seule dimension cognitive de l’individu, ne saurait être confondue avec un simple trait de caractère ou de personnalité immuable ou statique. Elle est donc sujette à ce que le management du troisième type cherche à l’éliminer par le biais d’une culture organisationnelle à la fois instrumentale et homogène, qui privilégie la convergence à travers le consensus.

Trouvant son origine en Grèce antique auprès d’Antisthène, auparavant lui-même disciple de Socrate, le cynisme se distingue de l’aliénation sociopsychologique en ce qu’il repose sur une démonisation relative de la nature humaine et des actions individuelles, comme des institutions politicoadministratives en général. Dans un contexte organisationnel, cette démonisation s’applique aussi aux normes, aux règles, aux conventions, aux rôles et aux fonctions managériels, tout autant qu’à l’autorité hiérarchique et aux projets de changement planifié42. Dans cette perspective, le cynisme organisationnel se comprend donc comme un obstacle particulièrement difficile à franchir pour le management du troisième type, toujours soucieux d’accroître l’efficacité et l’efficience organisationnelles par le biais de la responsabilisation individuelle et de la participation collective. Certains le définissent, à travers un accent mis sur le behaviorisme organisationnel, de la manière suivante :

Organizational cynicism is a negative attitude toward one’s employing organization, comprising three dimensions: (1) a belief that the organization lacks integrity; (2) negative affect toward the organization; and (3) tendencies to disparaging and critical behaviours toward the organization that are consistent with these beliefs and affect43.

Le cynisme organisationnel est donc lui aussi, comme l’aliénation, une attitude ou un état sociopsychologique individuel. De plus, il renvoie à la perception partagée que l’organisation, donc les élites managérielles, souffre d’un manque soutenu d’intégrité et, par-delà, est tributaire d’une démonisation de ces mêmes élites managérielles. Comme l’aliénation, le cynisme entretient une prétention dynamique en ce qu’il ne saurait être réduit à un trait de personnalité mais qu’il renvoie plutôt à l’expérience concrète, et toujours personnelle, de l’individu membre de l’organisation. En ce sens, et malgré l’ampleur du défi qu’il représente pour le management du troisième type, ce dernier est donc susceptible de rompre et de vaincre un tel cynisme organisationnel.

De son côté, la culture organisationnelle de désabusement rejette le caractère exclusivement réactif de l’aliénation et la démonisation explicite du cynisme organisationnel. Elle rejette aussi leur dimension commune d’état ou d’attitude sociopsychologique, de même que la possibilité d’être vaincue par un exercice managériel de contrôle et de manipulation. La culture organisationnelle de désabusement se comprend plutôt comme un processus social incrémental et soutenu qui lui-même renvoie à une construction organisationnelle à laquelle participent, d’une manière aussi inégale qu’indirecte et involontaire, le management et les individus membres de l’organisation et qui, au fil des projets et des initiatives managérielles, débouche sur la distanciation croissante de l’individu à l’égard de l’organisation, à la fois aux niveaux émotif, cognitif, politique et symbolique.

Plus spécifiquement dans le cas de la fonction publique fédérale du Canada, cette culture organisationnelle de désabusement repose sur un phénomène double qui renvoie d’abord à l’antinomie entre les discours inclusifs et les pratiques managérielles exclusives de même qu’à la confusion élevée dont sont porteurs les principaux éléments constitutifs des grands textes managériels. Alors que dans les discours on prétend chercher à construire une nouvelle identité collective propre à la fonction publique, distincte de celle du secteur privé et de celle qui est associée à l’administration publique traditionnelle, on participe tout autant, d’une manière implicite et non avouée, à la valorisation, sinon à la sacralisation des valeurs managérielles jusqu’alors propres à la firme privée44. Alors que d’un côté on insiste ponctuellement sur la spécificité du secteur public, on souscrit de l’autre à une émulation au secteur privé, privilégiant dès lors la confusion au nom de la quête d’équilibre. Ainsi, il semble au mieux angélique, au pire mal avisé, de suggérer que :

From the point of view of these values, it is most important for the future that we learn to use and take advantage of private sector terms without being captured by them, or allowing them to supplant the key concepts or principles that underlie public service45.

Dans les grands textes managériels, l’accent est mis sur la primauté de l’intelligence collective des fonctionnaires et sur sa valeur instrumentale pour la modernisation de l’administration publique. Toutefois, même si on insiste sur ce que la valeur ajoutée du secteur public ne peut venir que de cette intelligence collective46, le nouveau management public lie, à travers les valeurs auxquelles il renvoie, cette intelligence collective à une émulation continue aux pratiques du secteur privé. N’est-il pas pour le moins contradictoire de participer à la construction et à la valorisation d’une identité collective propre au secteur public, alors même que ses éléments de définition renvoient à ceux du secteur privé ? La valorisation de cette spécificité du secteur public ne renvoie-t-elle pas vraiment, au bout du compte, à celle du secteur privé ? Puisque la frontière entre les deux secteurs est implicitement amenuisée, sinon gommée par le nouveau management public, on réduit la véritable spécificité du secteur public, c’està-dire les éléments de définition qu’il ne partage pas avec le secteur privé, à une identité collective négative, de laquelle il faut s’affranchir pour mieux participer à la modernisation de l’administration publique.

La coexistence d’éléments provenant des rationalités managérielle et juridique, par exemple l’accent mis sur les valeurs du marché du secteur privé d’une part, et sur les valeurs démocratiques du secteur public d’autre part, ne contribue pas à mettre fin à la confusion discursive et organisationnelle qui caractérise la fonction publique fédérale. Au contraire, l’incessante recherche d’un point d’équilibre entre ces deux rationalités est plus une échappatoire managérielle qu’un moyen de mettre un terme à cette confusion. Il est donc bien insuffisant de conclure, tout en reconnaissant leur potentiel de tensions, que :

[t]he true role of public servants is not just to serve « customers » but also to balance the interests and preserve the rights of « citizens ». […] In summary, renewal of the public service does not mean choosing between the « traditional » and « new » values. Rather, serving the public interest, in some instances, means finding the appropriate balance between them47.

Pour raisonnable et pondéré que puisse sembler à première vue cet accent mis sur l’équilibre entre les sphères managérielles publique et privée, ce souci de conjuguer leurs avantages respectifs pour mieux concourir au renouvellement et à la modernisation de l’administration publique fédérale ne manque pas de participer à la construction soutenue de la confusion qu’elle prétend pourtant résoudre. Cette culture de désabusement fait d’ailleurs l’objet d’une reconnaissance récente — qui n’est pas sans surprendre quelque peu —, limitée mais réelle, par le Greffier du Conseil privé, secrétaire du Cabinet et chef de la fonction publique, qui l’exprime en ces termes :

Jamais le leadership n’est-il chose facile, mais il donne davantage de fil à retordre quand les résultats visés sont grands. La modernisation de la gestion des ressources humaines offrira des outils à ceux qui sont prêts à s’en servir. Cependant, le scepticisme et le désabusement sont monnaie courante dans la fonction publique, et l’on se dit volontiers que ces outils demeureront lettre morte. Je comprends le désillusionnement auquel donnent lieu les palabres, tant qu’il n’en découle pas de changement concret. Aujourd’hui, cependant, nous avons l’occasion de changer les choses fondamentalement48.

Une différence irréductible, toutefois, demeure. Cette reconnaissance d’un phénomène de scepticisme et de désabusement collectif au sein de la fonction publique fédérale tient simplement, selon le Neuvième rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada, à la distance entre les discours et les pratiques managérielles ou, en d’autres mots, à ce que le passage à l’action n’est ni aussi rapide, ni aussi prononcé que le suggèrent ces mêmes discours. L’interprétation critique développée à travers ces pages suggère plutôt que la culture organisationnelle de désabusement vient de ce que les discours managériels sont, en eux-mêmes et par eux-mêmes, porteurs de leurs propres contradictions, et qu’ils sont aussi autant des vecteurs de confusion organisationnelle49. Plus spécifiquement, l’idée de désabusement est celle qui est retenue parce qu’elle exprime mieux que toute autre la perte graduelle d’illusions venant de la réalisation progressive, par les individus membres de l’organisation, que la dimension inclusive privilégiée à travers les grands textes managériels est systématiquement absente des décisions/processus liés aux grands changements organisationnels. Cette absence répétée devient criante dans un contexte organisationnel de redéfinition continue50, comme celui de la fonction publique fédérale où le changement organisationnel, voire la seule prétention audit changement, risque de devenir une fin en soi.

De plus, la résistance au changement s’explique aussi par les effets anticipés de celui-ci sur les relations de pouvoir, formelles et informelles, qui lient les individus les uns aux autres au sein de l’organisation. Tout changement, même mineur, entraîne une redéfinition de ces relations, de ces jeux de pouvoir qui, invariablement, ne sauraient être à l’avantage de chacun, pris individuellement. Certains y gagnent ; d’autres y perdent. Le problème n’est donc pas lié seulement à la dimension conceptuelle ou symbolique du projet ou du changement et il ne tient pas qu’aux seuls mérites ou démérites de celui-ci ; il est aussi, et peut-être même surtout, lié à la compréhension qu’ont les individus de ses effets futurs sur leur capacité à se mouvoir en tant qu’acteurs organisationnels autonomes. Un acteur n’est ni seulement égoïste et rationnel, ni seulement altruiste et émotionnel, il est tout cela à la fois dans un rapport dynamique incertain.

Cette résistance tient aussi à ce que tout nouveau projet, tout nouveau changement, est en partie jugé à la lumière des projets antérieurs, de ceux qui ont réussi comme de ceux qui ont avorté et de ceux qui ont été promis mais qui, pour une raison ou une autre, sont demeurés lettre morte. L’effet des discours et des projets managériels est cumulatif, chacun s’additionnant à tous les précédents. Il n’y a jamais de table rase, jamais de recommencement à zéro. Tous ces précédents, autant qu’ils sont, participent au contexte discursif et organisationnel duquel on ne peut vraiment s’émanciper. Ainsi, et contrairement à ce que suggère la compréhension dichotomique habituelle, tout changement comporte des éléments à la fois de rupture et de continuité. De rupture, puisqu’il s’agit quand même, par définition, d’un changement. De continuité aussi, puisque sa compréhension et, par-delà, ses possibilités de réussite sont conditionnées par ceux qui l’ont précédé, comme par ceux qu’il laisse anticiper.

De plus, la difficulté de rompre avec les modes de pensée actuels, avec les intérêts matériels, émotionnels et politiques qui y sont reliés, de même qu’avec les relations de pouvoir cristallisées dans le contexte institutionnel présent, est à son tour exacerbée par celle qui consiste à évaluer toute proposition de changement autrement qu’en vertu desdits modes de pensée actuels. C’est parce que le contexte institutionnel n’influence pas seulement le choix des moyens/stratégies retenus pour l’atteinte de certains objectifs, mais aussi les objectifs/enjeux eux-mêmes, qu’un véritable changement peut rarement se traduire autrement que par une période de crise. En fait, tout projet de changement comporte à la fois des éléments de stabilité et des éléments de crise. La recherche d’une dynamique interactionnelle consensuelle, prétendument non conflictuelle — panacée managérielle s’il en est une — n’a aucun fondement. Certaines crises sont surmontées par des apprentissages collectifs, d’autres non. Et c’est très exactement sur cela, sur lesdits apprentissages collectifs, que doivent se concentrer les efforts de réflexion managérielle, et surtout pas sur la recherche, assurément vaine, d’un processus prétendument consensuel.

Pour l’ensemble de ces raisons, le cas de l’administration publique fédérale du Canada, toujours influencée par le nouveau management public, n’est certes pas atypique en études managérielles, et l’interprétation critique développée dans les pages précédentes s’adresse principalement au management public en tant que discipline académique. Comme le suggère cette interprétation critique de la compréhension dominante du leadership et des cultures organisationnelles, de même que du passage de l’ancien au nouveau contrat psychologique, le renouvellement de la pensée en management public nécessite une rupture significative, voire un rejet de l’ensemble de ces éléments constitutifs. À cette fin, tout embryonnaire et même purement rhétorique qu’elle puisse sembler, la perspective récente de l’anti-administration permet de s’engager dans une réflexion originale et distincte de celles qu’on connaît déjà en management public.

Vers un renouvellement de la pensée en management public

Parmi les difficultés ou les faiblesses qui caractérisent les études managérielles en tant que champ de connaissance appliqué, on retrouve leurs prétentions d’universalité, d’intemporalité et de transférabilité, dont l’illustration la plus convaincante tient certes à ces monographies, aussi nombreuses que superficielles, sur les pratiques dites gagnantes, celles à partir desquelles devrait s’articuler tout exercice de renouvellement ou de modernisation managérielle dans l’administration publique comme dans la firme privée. Évidemment soucieux de ne pas pécher par le même simplisme intellectuel, nous tenons ci-après des propos qui ne prétendent pas participer à l’élaboration d’un guide d’action managériel ; ils cherchent plutôt à souscrire au renouvellement critique de la pensée en management public. Les éléments proposés, à défaut d’apparaître convaincants à tous, devraient permettre d’élargir et d’enrichir les réflexions théorique et normative de ce champ de connaissance. Ces éléments pour un renouvellement de la pensée managérielle sont énumérés dans le tableau 3.

Table 26

La dérive biomédicale en études managérielles peut se comprendre comme un accent particulièrement prononcé, sinon indu, mis sur la dimension sociocognitive d’un phénomène organisationnel et la négligence de ses dimensions politique, identitaire, symbolique et collective. Elle se traduit également par des emprunts terminologiques, souvent non avoués, à la médecine, à la psychiatrie et à la psychanalyse, notamment les termes « diagnostic », « syndrome », « symptômes », « besoins » et « santé ». La dérive biomédicale insiste aussi sur la nécessité pour les groupes, les projets et les organisations de s’adapter à leur environnement, tel un organisme vivant, gommant du coup l’influence que ces projets, ces groupes et ces organisations peuvent eux-mêmes avoir sur leur environnement. La documentation spécialisée sur la réduction des effectifs et sur le syndrome du survivant, de même que le courant organiciste en théorie des organisations, est une illustration de cette dérive biomédicale, toujours croissante en études managérielles.

La participation consensuelle souffre d’un biais conservateur en ce qu’elle est basée sur les rôles, les fonctions, les identités et les attentes actuelles, connues et cristallisées, alors que la participation critique inclut la possibilité de déconstruire et de reconstruire de nouveaux rôles et de nouvelles identités. Comme nous en avons discuté dans les pages précédentes, contrairement à ce que suggèrent le discours dominant et la croyance populaire, la dynamique consensuelle en est une de marginalisation et d’exclusion qu’il ne faut pas confondre avec l’unanimité. Elle demeure aussi susceptible de reproduire l’asymétrie des relations de pouvoir existantes à travers le rejet non avoué, mais compris, de la dissidence individuelle et collective.

Le leadership consensuel, comme le suggère le qualificatif, souscrit à la même dynamique sibylline que la participation consensuelle. Il repose sur l’acceptation tacite et passive, par les gestionnaires et les non-gestionnaires, d’être exclus des phases de conception et d’élaboration des projets de changement planifiés. Tel qu’avancé précédemment, les grands projets de modernisation de l’administration publique fédérale qui insistent sur le leadership consensuel ne créent pas de nouveaux espaces d’empouvoirement ; ils participent au contraire à l’assujettissement des participants à l’exercice asymétrique du pouvoir et à la cristallisation du principe de la hiérarchie. Autrement dit, ce leadership consensuel se traduit par une diminution du contrôle managériel combinée à une augmentation de l’autocontrôle individuel ; il n’est, en rien, synonyme d’une participation accrue au processus décisionnel. Ainsi, à travers ce phénomène d’empouvoirement chimérique, les relations de pouvoir traditionnelles perdurent, et la démocratisation de l’exercice managériel se fait toujours attendre.

Radicalement différent de celui qui est défini en termes d’habiletés et de compétences, le leadership en tant que processus social est une occasion de reconnaître la dimension politique des organisations ainsi que la primauté de la communication, de la délibération, de la négociation et du compromis, afin d’élaborer et de mettre en œuvre un changement planifié51. Le pouvoir, dans un contexte organisationnel, n’est ni dangereux ni problématique en tant que tel, chaque action collective étant ellemême le fruit de l’exercice d’un pouvoir compris non pas comme une possession personnelle mais comme une capacité fluctuante et non transitive. En définitive, il y a un côté constructif au pouvoir qu’il faut se réapproprier à travers ce leadership en tant que processus social reposant sur la contribution de ceux qui sont implicitement stigmatisés comme non-leaders, subordonnés ou seconds, puisqu’ils ne sont pas explicitement reconnus en tant que leaders. En ce sens, ce leadership se traduit par la fin de la création de la mythologie organisationnelle qui consacre explicitement les héros, les messies et autres démiurges managériels.

L’appropriation d’un héritage bureaucratique va certes dans le sens contraire du discours dominant en études managérielles qui, encore aujourd’hui, caricature et réduit la bureaucratie à ses seuls effets pervers52. La bureaucratie, en tant que forme organisationnelle, est beaucoup plus que ses effets pervers et ses conséquences non voulues : les principes de la standardisation, de la spécialisation et de la hiérarchie, pour n’en nommer que trois, vont perdurer et survivre à toute velléité de « débureaucratisation » organisationnelle53. L’idée d’un héritage tient à ce que celui-ci soit quelque chose que l’on accepte, que l’on s’approprie et que l’on transforme à la lumière d’un contexte organisationnel donné, c’est-à-dire à la lumière d’enjeux, d’objectifs, de contraintes et de ressources particulières. En ce sens, malgré le discours connu sur son caractère rigide et passéiste, la bureaucratie est, elle aussi, une forme dynamique qui peut aller de sa variante coercitive à sa variante facilitatrice54.

La dimension constructive du pouvoir tient simplement à ce que toutes les formes action collective, parmi lesquelles celles qui composent la pratique du management public, sont un exercice de pouvoir, donc un exercice partagé. Le pouvoir n’est pas que domination, confrontation ou conflit. Son exercice concret est tout autant une occasion favorable qu’une limite à la créativité organisationnelle ; le véritable défi managériel, à cet égard, est de transformer le pouvoir-limite en pouvoir-opportunité.

La reconnaissance et la valorisation des identités multiples de chaque individu sont des moyens privilégiés d’établir des espaces de rencontre et de dialogue organisationnels55. L’idée est d’autoriser et non de forcer chacun à dépasser l’état réducteur de l’identité organisationnelle dans laquelle il est invariablement restreint. Cette reconnaissance n’est donc pas une négation des identités traditionnelles, celles qui sont basées sur les rôles et les fonctions managériels, mais plutôt un rejet de leur caractère hégémonique. Cette reconnaissance des identités multiples doit être distinguée du projet pluraliste de bureaucratie représentative56, qui est aussi réducteur que celui que nous avons précédemment dénoncé (négation des identités multiples de chaque individu au profit de la multiplicité des identités présentes au sein de l’organisation). L’intérêt assez récent pour la diversité dans la fonction publique fédérale, tel qu’explicité dans plusieurs des grands textes managériels de construction identitaire et d’orientation symbolique57, souscrit à cette vision pluraliste et conservatrice qui cristallise certaines identités réductrices plutôt que de favoriser leur complexité et leur multiplicité.

L’utopie managérielle dont il est ici question est de créer, à travers les cadres de gestion, des éléments d’orientation symbolique dont l’atteinte n’est pas tant valorisée que leur poursuite (amenuisement de l’accent sur la gestion par résultats) et, ainsi, de ne plus participer à la création d’attentes collectives systématiquement non comblées. Cette utopie managérielle, qui reconnaît l’importance d’accroître la participation collective, reconnaît également le rôle de la négociation et du marchandage continus entre les participants et permet, ainsi, d’effectuer le passage de la variante consensuelle à la variante critique.

Simplement dit, l’esprit d’intrapreneurship (firme privée) est antinomique au sens de l’État et à l’esprit du service public (organisation publique) : alors que le second ne serait jamais valorisé dans une firme privée, pourquoi le premier l’est-il dans une organisation publique ? La logique fondamentale, implicite et inavouée du nouveau management public tient à ce que le management public ne sera aussi efficient que sa contrepartie privée que dans la mesure où il lui sera identique : cette logique vide ainsi de son sens l’idée même d’un management public non seulement innovateur et progressiste mais encore autonome et différencié.

La perspective, encore embryonnaire, de l’antiadministration propose au contraire une réflexion théorique et normative qui s’articule exclusivement en fonction des particularités de l’administration publique. L’anti-administration vise à développer cette réflexion sur la théorie et la pratique de l’administration publique à travers les éléments suivants : une conscience anti-administrative — ouverture d’esprit et ambiguïté ; une source d’attitudes anti-administratives — scepticisme et espoir (participation critique) ; et des visées anti-administratives — redécouverte de l’élément humain de l’organisation bureaucratique (non instrumentalité)58.

Cette conscience anti-administrative vise, à travers un accent sur l’ouverture d’esprit et l’ambiguïté, à dépasser le poids des règles et des normes qui circonscrivent la créativité individuelle et collective, à accroître l’espace réservé au dialogue et le nombre d’interlocuteurs, sans reconduire l’impératif d’efficience du nouveau management public. Contrairement au champ traditionnel en études managérielles, l’anti-administration insiste sur la nécessité de distinguer l’ambiguïté de l’incertitude, à savoir : alors que l’incertitude se réduit, voire même disparaît, avec une information qualitativement ou quantitativement supérieure, l’ambiguïté est inhérente aux textes managériels et demeure liée à l’interprétation qu’en font les individus membres de l’organisation. Autrement dit, dans une situation caractérisée par l’ambiguïté plutôt que l’incertitude, « the resulting call for more information (and perhaps more information processing equipment) may then only further obscure the political and social judgments that must inevitably be made59 ».

Le scepticisme et l’espoir sont intimement liés au sein de l’anti-administration en tant que garde-fou du dogmatisme managériel, c’est-à-dire qu’ils permettent, sans verser dans la suspension du jugement à travers le doute absolu, de garder en tête la fragilité de nos connaissances organisationnelles. Cette notion philosophique est redevable au scepticisme académique ou mitigé de David Hume pour qui « la part la plus étendue de notre savoir se résout en termes de croyance » et qui insiste sur ce qu’ « il n’y a aucun principe rationnel qui légitime l’autorité politique, mais seulement la coutume et l’utilité sociale60 ». L’anti-administration témoigne aussi d’une sensibilité postmoderne mitigée dans le sens où, en tant qu’école de pensée, elle rejette la notion de vérité mais souscrit à celle de progrès, toujours limité, toujours contextuel, et permet, elle aussi, un retour aux projets d’émancipation collective.

Enfin, la redécouverte de l’élément humain dans une organisation complexe cherche à vaincre l’un des effets pervers significatifs de la bureaucratie, à savoir sa déshumanisation relative qui fait que les individus qui la composent ne se perçoivent plus, dans l’exercice de leurs responsabilités, que comme des boîtes et des catégories fonctionnelles. En ce sens, la perspective de l’antiadministration souscrit implicitement à la multiplicité des identités organisationnelles en tant que vecteur de nouveaux espaces de rencontres et de dialogues.

L’ensemble de ces éléments de réflexion théorique et normative, pour embryonnaires et abstraits qu’ils puissent sembler, participe à l’élaboration d’une vision alternative de l’administration publique qui ne reconduit ni les prétentions, ni les enseignements, ni les préceptes du nouveau management public, mais cherche plutôt à construire un management public proprement autonome et différencié, progressiste et innovateur, qui récuse définitivement, d’un point de vue à la fois académique et pratique, l’influence de la firme privée, de même que celle du marché qui s’y conjugue. Loin d’être un guide d’action managériel pour vaincre le désabusement organisationnel, cette perspective permet néanmoins d’élargir et d’enrichir le débat sur les effets pervers des changements planifiés de la dernière décennie dans l’administration publique fédérale du Canada.

Conclusion

Comme l’explique l’interprétation critique des pages précédentes, les grands textes managériels de construction identitaire et d’orientation symbolique dans l’administration publique fédérale du Canada, influencés par le nouveau management public, ne créent pas de nouveaux espaces d’empouvoirement ; ils participent au contraire à l’assujettissement des participants à l’exercice asymétrique du pouvoir ainsi qu’à la cristallisation du principe de la hiérarchie dans le contexte bureaucratique. Non seulement le mouvement du nouveau management public n’atteint-il pas sa prétention d’être une source de mobilisation collective, mais encore est-il, par-delà la marginalisation et l’exclusion implicites qui l’accompagnent, un facteur de confusion qui participe à la construction et à la diffusion progressive, mais soutenue, d’une culture organisationnelle de désabusement.

Malgré son apparence d’ouverture et de pragmatisme, l’incessante recherche d’équilibre entre les impératifs de l’administration publique traditionnelle (transparence, probité et équité) et les préceptes du nouveau management public (efficience, flexibilité et clientélisme) tient plus d’une échappatoire managérielle que d’un moyen privilégié de mettre fin à la confusion discursive et organisationnelle de l’administration publique fédérale du Canada. En effet, le fait de conjuguer un discours d’inclusion et une pratique d’exclusion, de conjuguer un discours de consensus et une pratique conflictuelle ne permet pas d’accroître la crédibilité managérielle, mais témoigne au contraire d’un cercle vicieux, chacun de ceux-ci rendant l’autre d’autant plus suspect et incongru qu’il lui est diamétralement opposé. En ce sens, ce désabusement organisationnel ne tient pas qu’à la seule distance entre les discours et les pratiques managérielles mais aussi à leur caractère intrinsèquement antinomique. Un simple appel à l’action à travers la mise en œuvre tous azimuts du leadership organisationnel et consensuel ne demeure donc qu’une vaine rhétorique déjà connue, voire usée. Le passage de l’ancien contrat psychologique au nouveau, lié non pas tant à la réduction des effectifs du milieu des années quatre-vingt-dix qu’à la percée antérieure du nouveau management public, souscrit à cette dynamique d’exclusion et nourrit cette culture organisationnelle de désabusement.

De même, cette idée de culture de désabusement doit être résolument distinguée des notions d’aliénation et de cynisme organisationnels. Si elle ne reconduit pas leur dimension sociopsychologique, elle ne conserve pas non plus le caractère réactif de l’aliénation et la démonisation managérielle du cynisme. De plus, en tant que phénomène organisationnel différencié, cette culture de désabusement est un processus social que construisent les individus membres de l’organisation au fil des années à travers leurs interactions multiformes, à la lumière des changements planifiés. En ce sens, et toujours au contraire de l’aliénation et du cynisme, cette idée de désabusement dépasse la seule dimension cognitive pour mieux déborder sur les dimensions politique et émotionnelle. La perception que les individus construisent d’un changement significatif ne se limite jamais à ses seuls coûts et bénéfices potentiels ; elle est aussi façonnée par leur perception résiduelle des autres changements significatifs, comme de ceux qu’ils anticipent. En ce sens, cette perception résiduelle est une irréductible contrainte institutionnelle qui pèse toujours sur les individus et les groupes, influençant leurs perceptions actuelles, elles-mêmes reliées à une dynamique d’anticipation des grands changements à venir.

  1. Bureau du Conseil privé (2002, p. 2).
  2. L’expression « changement planifié » est celle que nous avons retenue pour mieux exprimer à la fois les dimen- sions formelle et informelle des projets de modernisation de la gestion publique, tout autant que pour souligner la dimension stratégique (donc dirigiste et a priori) de ces projets qui, ainsi, doivent être distingués des changements (non planifiés) inhérents à toute organisation qui s’inscrit dans un espace/temps donné. Nous préférons également cette expression à « réformes administratives » qui, à notre avis, met implicitement l’accent sur les dimensions technique et structurelle, souvent même juridique, des projets de modernisation de la gestion publique. La docu- mentation spécialisée sur le changement organisationnel abonde de termes aux prétentions diverses, tous plus ou moins interchangeables, parmi lesquels : changement stratégique, changement programmé, changement de grande envergure, changement radical, changement de culture, apprentissages en boucles doubles et/ou triples, etc.
  3. Gow et Dufour (2000, p. 679-707).
  4. Sur cette question, voir Carroll et Garkut (1996, p. 535-553).
  5. Certains avancent même que ce type de comparaison est systématiquement biaisé en faveur du nouveau management public, du fait qu’il repose invariable- ment sur une vision réductrice et statique de l’admi- nistration publique traditionnelle. Pour plus de détails, voir Denhardt et Denhardt (2000, p. 549-559).
  6. Pour une discussion détaillée sur les rationalités managé- rielle et juridique au sein de l’administration publique française, voir Chevallier et Loschak (1982, p. 53-94).
  7. Voir notamment, entre autres possibles, Allison (1997, p. 383-400), Parenteau (1992, p. 49-74), Plumptre (1988).
  8. Simplement dit, la construction identitaire et l’orientation symbolique des grands textes managériels visent à répondre aux deux grandes questions suivantes : Qui sommes-nous ? Où allons-nous ?
  9. Secrétariat du Conseil du trésor (2000, p. 23).
  10. Dans un discours récent, le Greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet est on ne peut plus clair à ce sujet : « Pour réussir ce programme dans un tel climat, il ne s’agit pas simplement de définir ce que nous faisons, mais comment nous le faisons. Tout revient à une question de leadership. » Voir Cappe (1999, p. 4).
  11. Bureau du Conseil privé (1998a, p. 24).
  12. Bureau du Conseil privé (1998a, p. 16).
  13. Secrétariat du Conseil du trésor (2000, p. 17).
  14. On peut également ajouter les Rapports annuels au Premier ministre sur la fonction publique du Canada.
  15. Avec la thématique de la gestion du secteur public, le leadership est l’une des deux grandes thématiques des activités d’apprentissage du Centre canadien de ges- tion (CCG). Pour plus de détails, voir les textes dis- ponibles sur le site Internet du CCG, (http://www.ccmd-ccg.gc.ca/ leadership/), ainsi que ceux qui sont disponibles sur le site Internet du Réseau du leadership (http://www.leadership.gc.ca/.S).
  16. Pour connaître le discours détaillé de la Commission de la fonction publique du Canada sur ces 14 compétences du leadership, voir l’adresse électronique suivante : http://www.psc-cfp.gc.ca/aexdp/leaders_f.htm.
  17. Barker (1997, p. 343-362).
  18. Rost (1991). L’auteur s’est penché sur 587 textes dont le titre inclut le terme « leadership » pour constater que 366 d’entre eux n’offrent aucune définition de ce dernier.
  19. Hodgetts (1996, p. 72-78).
  20. Karlöf (1996, p. 3).
  21. Karlöf (1996, p. 3).
  22. Karlöf (1996, p. 2).
  23. Alvesson (1996, p. 474).
  24. Gemmill et Oakley (1992, p. 123).
  25. « Syndrome du survivant » est l’expression consacrée pour décrire l’expérience commune des individus qui demeurent membres de leur organisation à la suite d’une réduction des effectifs. Par-delà les thèmes récurrents de la peur, de l’insécurité, de l’injustice, de la colère, de l’incompréhension, de la frustration, de la méfiance, de la culpabilité, du stress et de la dépression, se dévelop- pent, selon le discours dominant, des attitudes et des comportements individuels pathologiques qui se tra- duisent, pour le management, par autant de problèmes à résoudre, autant de défis à relever afin que l’exercice de réduction des effectifs ne débouche pas sur l’accroisse- ment de l’inefficacité et de l’inefficience. Pour plus de détails, voir Rouillard (1999).
  26. Kets de Vries et Balazs (1997, p. 11-50), Kissler (1994, p. 335-352), Ettore (1996, p. 16-23).
  27. Pour un discours critique sur le syndrome du survivant, voir Rouillard et Lemire (2001, p. 441-462).
  28. Robinson et Rousseau (1994, p. 245-259).
  29. Deputy Minister’s Task Force on Public Service Values and Ethics (1996, p. 24). Ce groupe de travail est l’un des neuf groupes créés par le Greffier du Conseil privé en 1995 pour approfondir la réflexion praticienne sur autant de thématiques managérielles. Chacun de ces groupes est dirigé par un haut fonctionnaire, en l’occur- rence John C. Tait pour celui qui porte sur l’éthique et les valeurs dans la fonction publique. Le rapport final du groupe de travail, connu sous le nom de Rapport Tait, a été déposé en février 1997 et demeure, encore aujourd’hui, un document de référence couramment uti- lisé dans les textes managériels et les cadres de gestion au sein de l’administration publique fédérale.
  30. Canada c. Alliance de la fonction publique, 1993, 1 R. C.S. 941, 943. Pour plus de détails sur cette question, voir Borgeat (1996, p. 92-94).
  31. Bureau du Conseil privé (1995, p. 34).
  32. Mitchell (1997).
  33. Voir Borgeat (1996, p. 89-94), Neilson (1991, p. 1-17).
  34. Sur la montée concomitante de la contractualisation et du nouveau management public, voir Pollit (1998, p. 45-77), Gow (1997, p. 235-261).
  35. Courante en théorie de l’organisation, la métaphore est beaucoup plus qu’un élément de séduction non avoué ou un simple effet rhétorique visant à embellir le discours managériel. Simplement explicitée, la méta- phore est une image mentale qui renvoie d’abord et avant tout à une façon de penser et à une façon de voir qui, ensemble, influencent la perception, toujours subjective, que construisent les individus et les groupes de leur environnement organisationnel immé- diat et diffus. Plus spécifiquement, la métaphore mécanique reconduit l’image d’une horlogerie ou, comme le suggère le qualificatif, d’une mécanique précise et bien ajustée, alors que la métaphore organique suggère au contraire l’image d’un système vivant. Alors que la première insiste implicitement sur des éléments formels, tels que la planification et le contrôle, la seconde insiste plutôt sur des éléments informels, tels que l’adaptabilité (individuelle et organisationnelle) aux environnements interne et externe. Alors que la première serait soucieuse de sta- bilité et de continuité, la seconde privilégierait le changement et la rupture.
  36. Bien qu’il soit impossible de déterminer le moment précis où le nouveau management public est introduit, les experts s’entendent habituellement sur ce que celui-ci connaît une progression marquée dès le début des années quatre-vingt. Sur cette question, voir Savoie (1994).
  37. Un deuxième sondage auprès des fonctionnaires fédéraux a été réalisé en mai 2002 mais les résultats n’étaient pas disponibles au moment de l’écriture de ce texte. Voir Bureau du Conseil privé (2002, p. 8).
  38. Gouvernement du Canada (2000, p. 13).
  39. Sur cette question, voir Charih (1992, p. 115-128).
  40. Agarwal (1993, p. 715-739), Hobson (1996, p. 719-738), Kilduff, Funk et Mehra (1997, p. 579-592).
  41. Agarwal (1993, p. 723-724).
  42. Dean, Brandes et Dharwadkar (1998, p. 341-352).
  43. Dean, Brandes et Dharwadkar (1998, p. 345).
  44. Pour une argumentation détaillée sur les effets pervers de la construction managérielle d’une nouvelle iden- tité collective pour les fonctionnaires fédéraux du Canada, voir Rouillard (2001, p. 215-238).
  45. Deputy Minister Task Force (1996, p. 44).
  46. Bureau du Conseil privé (1998b, p. 5).
  47. Tait (1997, p.12).
  48. Bureau du Conseil privé (2002, p. 4).
  49. D’ailleurs, le terme « désabusement » lui-même, utilisé dans le Neuvième rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique, est une traduction française du terme cynicism de la version anglaise de ce même texte, suggérant ainsi que leur signification soit partagée, contrairement à l’interprétation développée dans les pages précédentes…
  50. L’expression est celle du Greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet. Voir Bureau du Conseil privé (1995, p. 34).
  51. Pour plus de détails sur la transférabilité, toujours li- mitée et contingente, de ces derniers éléments du leadership en tant que processus social, voir Barker (1997, p. 343-362).
  52. Montpetit et Rouillard (2001, p. 119-140).
  53. Aucoin (1997, p. 290-306).
  54. Adler et Borys (1996, p. 61-89).
  55. On peut distinguer parmi ces identités multiples, au-delà des identités divergentes et convergentes, les identités proactives, réactives et latentes. Comme ces identités se manifestent et se façonnent à travers les interactions politiques, cognitives et émotionnelles que sont les communications et les relations interperson- nelles, tout autant qu’à travers la prise de décision elle-même, elles peuvent, selon les circonstances, passer d’une catégorie à l’autre et possèdent toutes, par voie de conséquence, une dimension stratégique.
  56. D’origine américaine, l’idée de bureaucratie représen- tative (representative bureaucracy) avance que l’ad- ministration publique devrait représenter les différents groupes et catégories d’individus dans une proportion comparable, sinon identique, à celle qu’ils occupent dans la société. Il s’agit donc d’une volonté de créer au sein de l’administration publique un microcosme de la diversité (démographique, culturelle, sexuelle et autre) de la société plus large dans laquelle celle-ci s’insère et au service de laquelle elle demeure. Or, le danger de privilégier la diversité (toujours relié à un souci d’efficience) à travers la représentativité tient au risque de réduire chaque individu à une quasi-carica- ture du groupe sociopolitique duquel il est censé être représentatif et, du coup, de gommer ses identités autres que celle qui est liée au stéréotype implicite- ment retenu. Une telle approche, paradoxalement, nie tout autant la multiplicité des identités que l’approche dominante sur la culture organisationnelle. Elle encourage la multiplicité des identités stéréotypées au sein de l’organisation, mais nie la multiplicité des identités de chaque individu. Malgré des prétentions d’ouverture et de générosité, elle est donc aussi réduc- trice et rigide que la précédente. Radicalement dif- férent, le point de vue privilégié dans ce texte recon- naît au contraire à chaque acteur organisationnel des identités multiples, parmi lesquelles certaines sont conciliables ou complémentaires, alors même que d’autres sont irréconciliables ou contradictoires. En ce sens, il reconnaît à chacun le droit à ses propres con- tradictions identitaires.
  57. Voir, entre autres possibles, les suivants : Bureau du Conseil privé (2002, p. 6-12), Bureau du Conseil privé (2001, p. 7-9), Bureau du Conseil privé (2000, p. 5-6).
  58. Pour différentes interprétations sur la perspective de l’anti-administration, voir le numéro spécial suivant : (2001, p. 23).
  59. Forester (1993, p. 9).
  60. Clément et al. (2000, p. 205).

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