Feuille de route d’une politique commerciale plus inclusive

Chapitre de l’ouvrage Redesigning Canadian Trade Policies for New Global Realities

Stephen Tapp, Ari Van Assche et Robert Wolfe 26 octobre 2017

Les échanges et les investissements internationaux sont indispensables à la prospérité du Canada. Mais un ensemble de politiques appliquées de longue date dans ces deux domaines se heurtent aujourd’hui à de nouvelles réalités mondiales, parmi lesquelles la montée du protectionnisme économique. Le système commercial international se trouve ainsi à un carrefour décisif qui nous impose d’examiner ces réalités inédites et les moyens de relever les défis qu’elles posent. Cet ouvrage collectif, fruit d’une vaste recherche interdisciplinaire de l’Institut de recherche en politiques publiques, regroupe les travaux innovants de plus de trente experts de huit pays, qui analysent l’incidence de l’évolution et des tendances émergentes du commerce mondial, des technologies et du pouvoir économique sur le Canada et ses politiques publiques.

Les auteurs proposent un examen approfondi de la politique commerciale du Canada du point de vue des entreprises et se penchent sur l’intégration des échanges au sein de chaînes de valeur mondiales. Ils mettent en avant un rigoureux cadre d’analyse fondé sur de nouvelles données empiriques et traitent de plusieurs enjeux majeurs, qu’il s’agisse des nouveaux modèles d’affaires qui dictent la fragmentation et la globalisation de la production, des changements technologiques qui favorisent l’expansion des nouvelles entreprises exportatrices ou du déplacement de l’activité économique vers les marchés émergents qui disperse le pouvoir mondial et ajoute à la complexité des négociations commerciales. Dans leur conclusion, les directeurs présentent les principaux résultats de recherche et proposent un ambitieux programme de priorités politiques.

À l’heure de la profonde transformation de l’environnement commercial international, cet ouvrage passionnera ceux qui s’intéressent aux grands enjeux de la mondialisation tout autant qu’à l’avenir économique du Canada.

La politique commerciale du Canada se trouve à la croisée des chemins. Alors que la prospérité et la croissance d’une petite économie ouverte comme celle du Canada dépendent des échanges et des investissements internationaux, de nouvelles réalités mondiales l’obligent à réexaminer les approches et les orientations adoptées de longue date dans ces deux domaines clés. Si le pays profite d’un réseau complexe de règles internationales en matière de commerce et d’investissement, force est de constater que s’enlisent les efforts visant à adapter ces règles à de nouveaux acteurs, produits et services, modèles de production et structures de propriété. Depuis le lancement de ce projet de recherche, on a de surcroît assisté à une forte montée du protectionnisme des deux côtés de l’Atlantique. De fait, une partie de la population des économies avancées s’estime lésée par la mondialisation des échanges. Le nouveau président américain semble résolu à chambouler la politique commerciale de son pays en clamant « les États-Unis d’abord », tout en se retirant du Partenariat transpacifique (PTP) et en renégociant l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). Sans contredit, tout désengagement des États-Unis à l’égard du système commercial fondé sur des règles entraînerait des répercussions qui exposeraient le Canada à des risques substantiels.

Issu d’un programme de recherche pluriannuel de l’Institut de recherche en politiques publiques (IRPP), cet ouvrage s’appuie sur de nouvelles données empiriques pour établir un cadre d’analyse qui permette d’évaluer l’incidence des nouvelles réalités mondiales sur le Canada et d’actualiser ses politiques commerciales en vue d’une prospérité mieux partagée. Ce dernier chapitre, qui en synthétise les résultats et les propositions d’orientation, révèle la complexité d’un système commercial international dans lequel la productivité, l’innovation et la croissance dépendent à la fois des importations et des exportations. C’est ainsi qu’au lieu de produire des biens et services dans un même pays, les -entreprises collaborent aux chaînes d’approvisionnement mondiales et misent sur des filiales étrangères pour servir directement les consommateurs d’autres pays. Les petites et les grandes entreprises, dont les débouchés et les restrictions commerciales diffèrent, doivent emprunter des canaux différents pour s’internationaliser. Quant aux marchés émergents comme l’Inde et la Chine, ils s’imposent parmi les acteurs clés des échanges et des investissements, ce qui vient déplacer le pouvoir économique mondial et explique en partie la stagnation des négociations commerciales. Enfin, la production mondiale et l’essor des échanges ont sensiblement ralenti depuis la crise financière de 2008-2009, alors que les faibles perspectives de croissance suscitent l’inquiétude au Canada et dans plusieurs pays développés.

Dans ce contexte inédit, le Canada doit renouveler l’approche qui définit ses politiques commerciales. D’après nos principales recommandations, l’un des objectifs clés de cette nouvelle approche doit être l’élaboration de politiques inclusives qui permettront au plus grand nombre de Canadiens de tirer profit de la mondialisation et des progrès technologiques. Une démarche d’inclusion nous paraît en effet indispensable pour préserver l’appui de la population aux échanges et aux accords commerciaux. Ce cadre général de commerce inclusif repose en outre sur trois volets stratégiques : faciliter la réaffectation des ressources du Canada pour stimuler la prospérité ; améliorer la connectivité internationale pour renforcer les liens des entreprises et des travailleurs canadiens avec les participants étrangers des chaînes de valeur mondiales ; collaborer avec d’autres pays à l’établissement de solides bases multilatérales pour le système d’échanges et d’investissement mondial. Détaillées ci-après, ces recommandations de haut niveau sont résumées en annexe.

Les nouvelles réalités mondiales

Dans cette section des conclusions de l’ouvrage, nous -répartissons les -changements à l’œuvre en huit « nouvelles réalités du commerce mondial » que nos décideurs devraient prendre en compte pour établir les priorités commerciales du pays (voir encadré 1), et nous examinons tour à tour chacune d’elles.

Les échanges commerciaux des entreprises, la réaffectation des ressources et la marge extensive

Le cadre analytique élaboré dans l’ouvrage prend forme dès sa première partie avec l’étude de Beverly Lapham, qui examine les modèles d’échanges du XXIe siècle en mettant l’accent sur les entreprises, dans la suite logique des approches traditionnellement axées sur les pays et les industries. L’étude souligne les variations entre les caractéristiques des entreprises, notamment leur taille et leur productivité, et les diverses façons dont elles réagissent aux mutations de l’environnement commercial. Un environnement plus ouvert, par exemple, accroît aussi bien les débouchés à l’étranger que les pressions concurrentielles intérieures. Si les économistes savent de longue date que le commerce peut stimuler la productivité d’un pays et que les ajustements commerciaux font des gagnants comme des perdants, de récentes données illustrent les variations de ces effets d’une entreprise à l’autre : en s’adaptant à la libéralisation des échanges, les plus productives prospèrent et gagnent des parts de marché au détriment des moins productives, qui s’affaiblissent ou se retirent du marché.

La théorie contemporaine est venue raffiner la compréhension de ce processus d’adaptation en indiquant une nouvelle voie par laquelle les échanges peuvent renforcer la productivité intérieure, à savoir la réaffectation des ressources non seulement entre secteurs, comme le veulent les théories classiques sur les avantages comparatifs, mais aussi entre les entreprises d’un secteur donné. Ce nouveau mécanisme s’est révélé très utile à une économie canadienne qui devait s’adapter aux nouveaux accords commerciaux. Les estimations les plus fiables montrent qu’après les réductions tarifaires appliquées des deux côtés de la frontière en vertu de l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis, ce sont les transferts de production interentreprises et non la croissance intra–entreprise qui ont créé l’essentiel des vastes gains de productivité réalisés par les industries manufacturières canadiennes (Melitz et Trefler, 2012).

L’un des aspects de la littérature en ce domaine est aussi l’importante distinction entre commerce ancien et nouveau — ou, selon le jargon utilisé, entre marge intensive et marge extensive (voir encadré 2) —, qui incite à voir autrement les négociations commerciales. On croit souvent que les accords ont pour premier avantage de faciliter l’accès aux marchés étrangers et d’abaisser le coût des échanges, ce qui permet aux exportateurs d’accroître leurs ventes sur les marchés de leurs partenaires. Mais de nouvelles études montrent que la plupart des gains de production et d’exportation proviennent en fait des nouveaux échanges conclus après la mise en œuvre des accords. Par exemple, pas moins de 90 p. 100 du surcroît de valeur des exportations vers le Chili enregistré après l’entrée en vigueur de l’Accord de libre-échange Canada-Chili provenaient de biens que le Canada n’y avait jamais exportés (Affaires étrangères et Commerce international Canada, 2013). C’est donc dire qu’en pratique, les accords ont pour principal effet d’offrir de nouveaux débouchés qui favorisent la création d’entreprises au pays ou incitent les entreprises existantes à pénétrer de nouveaux marchés. Souvent, cette réaction dynamise la conception de nouveaux produits à l’aide de nouveaux processus, partenaires et fournisseurs. C’est pourquoi les négociateurs et les programmes publics de soutien au commerce doivent mieux cerner les besoins des entreprises dont l’expansion à l’étranger se heurterait à des obstacles commerciaux (Cernat, 2014). La tâche est complexe, mais une approche axée sur les entreprises aiderait à déterminer les éventuels gagnants et perdants, et donc à évaluer plus justement les avantages de toute modification apportée aux  politiques commerciales canadiennes (Ciuriak et al., 2015).

Des défis et opportunités pour les petites et moyennes entreprises

L’approche axée sur les entreprises explique aussi pourquoi les plus grandes règnent sur le commerce mondial. Les entreprises de toutes tailles doivent engager des frais fixes pour faire du commerce, en consacrant par exemple temps et argent pour s’informer des débouchés, des consommateurs et des fournisseurs, pour comprendre la réglementation d’autres pays et faire en sorte que leurs produits y soient conformes, ou pour profiter de programmes gouvernementaux de soutien au commerce. Parfois aussi difficiles à prévoir qu’à récupérer, ces frais englobent le respect de lourdes procédures douanières, la création d’infrastructures de transport et de communication ainsi que l’obtention de financement commercial. Or leur nature même procure un avantage intrinsèque aux grandes entreprises, dont l’ampleur de la production permet de réduire le coût unitaire des échanges. Inversement, les petites et moyennes entreprises (PME) sont souvent moins compétitives à l’international en raison d’un coût unitaire supérieur qui restreint démesurément leurs échanges, surtout pour les transactions de faible valeur. De fait, de nouvelles études montrent qu’une entreprise doit atteindre un certain seuil de productivité pour pouvoir exporter avec succès.

Dans leurs chapitres respectifs, John Baldwin et Beiling Yan, puis Sui Sui et Stephen Tapp, étayent de données empiriques cet écueil commercial que doivent surmonter les PME. La plupart sont moins susceptibles d’exporter que les grandes entreprises, rejoignent beaucoup moins de pays lorsqu’elles le font et enregistrent des recettes d’exportation nettement inférieures. En revanche, les changements technologiques et les politiques de réduction des coûts fixes liés au commerce pourraient prioritairement favoriser les échanges internationaux des PME. Une connectivité internationale accrue et une plus grande confiance dans les transactions financières faites en ligne, entre autres, ont déjà permis à bien des PME de commercer à l’international. Comme l’expliquent Usman Ahmed et Hanne Melin, les PME technohabilitées qui se servent de plateformes virtuelles comme eBay ont de meilleures chances de rejoindre un plus grand nombre de marchés étrangers, y compris par rapport aux grandes multinationales traditionnelles, même si leurs ventes restent évidemment inférieures.

Des processus de production fragmentés, collaboratifs et mondiaux

La deuxième partie de l’ouvrage décrit comment la production et les échanges internationaux sont désormais structurés autour de chaînes de valeur mondiales (CVM). Peu d’usines fabriquent des produits de A à Z depuis que les processus de production se sont fragmentés et mondialisés. Les pièces de voiture assemblées à l’usine ontarienne d’Oakville, par exemple, proviennent de divers pays et traversent plusieurs fois les frontières sous forme de sous-ensembles. Les CVM sont particulièrement répandues dans les industries manufacturières — automobile, électronique, produits pharmaceutiques, textiles et vêtement, transport aérien (tel que l’illustre la figure 1) — et dans le secteur tertiaire. L’expansion rapide des CVM observée ces dernières décennies s’explique surtout par les avancées technologiques qui ont permis d’abaisser les coûts de communication, de coordination et de transaction sur de longues distances. Mais aussi par des politiques commerciales qui ont favorisé la réduction des tarifs et des frictions commerciales, à la fois aux frontières et « derrière les frontières ».

Comme le souligne Ari Van Assche, les stratégies commerciales mondiales ont dicté ces changements tout en évoluant à leur rythme. Les entreprises ont longtemps considéré les marchés étrangers comme un moyen d’accroître leurs ventes. De nos jours, celles qui ont une « mentalité de chaîne d’approvisionnement » répartissent leurs processus en tâches distinctes qu’elles exécutent aux endroits les plus rentables, souvent dans plusieurs pays. Ces entreprises se préoccupent non seulement de la destination finale de leurs produits, mais aussi du parcours de production qui permet d’y arriver. Outre l’accès à de nouveaux marchés, elles misent sur leur expansion internationale pour réduire leurs coûts de production, accéder aux technologies étrangères, collaborer avec des partenaires mondiaux et varier leur exposition aux chocs des chaînes d’approvisionnement. À mesure que les entreprises participant aux CVM ont appris à maîtriser les systèmes de production multiétapes nécessaires à la circulation des biens, des personnes et de l’information, les processus de production qui étaient essentiellement linéaires dans un même pays sont devenus intrinsèquement circulaires et interconnectés. Au cœur de cette révolution des CVM se trouvent évidemment les nouvelles technologies, qui permettent aux entreprises et aux régions de se spécialiser dans des tâches plus pointues ou des segments précis de marché, au lieu de participer à tous les processus ou activités d’un même secteur.

Pour comprendre l’évolution du système d’échanges international, les analystes doivent opérer une difficile transition qui consiste à examiner individuellement les entreprises et leurs tâches spécifiques plutôt que l’activité globale d’une industrie ou d’un pays. Prenons Montréal, siège de l’IRPP et ville qu’on dit souvent spécialisée dans l’aérospatiale. Pourtant, les usines qu’on y trouve ne construisent pas sur place des aéronefs complets à partir de matériaux locaux. Il serait donc plus exact de dire que Montréal se spécialise dans certaines activités à forte valeur ajoutée au sein de l’industrie aérospatiale, notamment par l’entremise de multinationales comme Bombardier et CAE, qui se consacrent à la conception et à l’ingénierie des aéronefs.

Aujourd’hui, l’essentiel du commerce mondial repose sur les échanges non pas de produits finis mais d’intrants intermédiaires, qui servent à produire les exportations d’un pays donné. C’est pourquoi les produits d’« exportation canadienne » ne sont pas nécessairement « fabriqués au Canada ». Comme le notent Koen De Backer et Sébastien Miroudot, seuls les trois quarts de la valeur brute des exportations canadiennes étaient d’origine intérieure en 2011 (selon les dernières données disponibles), la valeur ajoutée étrangère comptant pour le dernier quart. De même, une part considérable des biens d’exportation est finalement consommée dans d’autres pays que ceux de leur destination initiale. Par exemple, bon nombre d’entreprises canadiennes exportent des intrants vers des partenaires américains, qui s’en servent pour produire des biens destinés au reste du monde (d’où l’importance pour le Canada que les États-Unis maintiennent de solides liens avec leurs propres partenaires commerciaux, c’est-à-dire « les partenaires de notre premier partenaire »).

Des données plus complètes viennent appuyer cette vision mieux nuancée de la production et des échanges. Les statistiques brutes établies sur la base -douanière, qui n’enregistrent que la valeur totale des biens traversant les frontières et l’attribuent au pays d’origine, peuvent dresser un portrait trompeur du commerce international. Il faut donc leur adjoindre des données plus précises sur la valeur ajoutée des échanges afin d’estimer la valeur graduellement ajoutée par les sources de chaque pays aux diverses étapes de production.

Des filiales étrangères et des services qui facilitent les échanges

Les entreprises collaborent de plus en plus avec des partenaires de production étrangers, parfois sans liens de dépendance (transactions d’exportation–importation), parfois sous forme d’investissements directs étrangers (IDE) permettant à une filiale étrangère de rejoindre directement les consommateurs (ventes des filiales). En fait, commerce international et investissement étranger sont si imbriqués qu’on peut souvent parler des deux faces d’une même médaille.

Mais dans le contexte canadien, l’importance générale et la rapide croissance des activités des filiales étrangères restent sous-estimées, observent Dan Koldyk, Lewis Quinn et Todd Evans dans leur chapitre sur les CVM. En 2014, l’activité internationale de toutes les filiales étrangères canadiennes a pourtant généré des ventes presque aussi élevées que la valeur totale des exportations canadiennes (voir figure 2). Ces ventes étaient concentrées dans le secteur tertiaire, où les relations avec les consommateurs profitent toujours d’une présence physique, par exemple dans les services professionnels. En fait, les activités et services des  filiales étrangères canadiennes constituent depuis une dizaine d’années les premiers vecteurs de croissance des échanges internationaux du pays, puisque les entreprises canadiennes rejoignent de plus en plus de consommateurs étrangers par la voie de leurs filiales sur le terrain (voir figure 3 ; voir aussi Coiteux et al., 2014). Ces filiales aident les entreprises à surmonter les obstacles à l’accès aux marchés, à tirer profit de l’essor de la consommation dans les pays émergents, à exploiter le développement des réseaux d’échanges Sud-Sud et à renforcer l’efficience de leur production (voir dans l’encadré 3 l’incidence de cette montée des filiales sur les salaires et l’emploi). Tout compte fait, les entreprises canadiennes sont beaucoup plus présentes à l’étranger et moins dépendantes des États-Unis que ne l’indiquent les données d’exportation traditionnelles. De surcroît, les données sur les échanges à valeur ajoutée font ressortir la contribution grandissante des services au rapide essor des ventes des filiales canadiennes. Sébastien Miroudot montre ainsi que les services — souvent exécutés au pays et intégrés à des biens qui traversent les frontières — comptent pour environ 45 p. 100 de la valeur ajoutée totale des exportations canadiennes, soit près du triple de ce qu’enregistrent les données courantes.

De profonds changements dans l’emploi sectoriel sous-tendent cette évolution causée par le recul de la fabrication de biens au profit de la prestation de services, selon une tendance à l’œuvre dans tous les pays développés. Pour chaque perte nette d’emploi enregistrée depuis 2001 dans le secteur canadien des biens, environ 30 emplois ont ainsi été créés dans le secteur tertiaire (Poloz, 2016). Certes, la valeur réelle de la production dans les secteurs qui fabriquent des biens continue d’augmenter, mais il faut moins de travailleurs pour y arriver étant donné la croissance soutenue de la productivité.

L’essor des marchés émergents

Autre nouvelle réalité mondiale, on assiste à un déplacement marqué des lieux et des flux de production, d’échanges et d’investissement, causé par l’essor de pays émergents en voie de s’imposer comme acteurs clés du commerce international. En fait, leur part de la production mondiale dépasse aujourd’hui celle des pays avancés. Comme l’explique Margaret Biggs (voir figure 4), ils dynamisent la croissance et sont devenus d’importants bénéficiaires et sources d’IDE. La croissance rapide et soutenue des revenus dont profitent depuis une vingtaine d’années les économies émergentes de pays comme l’Inde et la Chine constitue un exploit remarquable, qui a sorti des centaines de millions de gens de l’extrême pauvreté. Elle s’est accompagnée d’une poussée de la demande, qui a impulsé une hausse durable du prix des marchandises dont a profité le Canada. Ce poids économique grandissant des pays émergents, qui décentre et disperse le pouvoir mondial, fragilise toutefois la représentativité, l’orientation et la pertinence des institutions économiques issues de l’après-Seconde Guerre mondiale, qui peinent à mobiliser ces pays et à refléter leurs priorités. Dès lors, l’intégration de ces pays au système de commerce et d’investissement international n’est plus un enjeu secondaire mais un besoin impératif qu’il faut remplir pour améliorer la situation économique et sociale de l’ensemble des nations.

La faible croissance de la production et des échanges mondiaux

Le rythme de croissance de la production a ralenti dans tous les pays développés en raison d’une série de facteurs complexes, interdépendants et souvent contestés, bien qu’il y ait consensus sur deux aspects clés : le vieillissement démographique, qui freine l’augmentation de la population active sur fond de départ à la retraite des baby-boomers, et la moindre croissance de la productivité (FMI, 2015). De même, le rythme de croissance actuel des échanges est plus de deux fois moindre qu’au cours des 30 dernières années. Après plusieurs décennies de progression des échanges rapportés au produit intérieur brut (PIB), indique la figure 5, ce ratio a diminué pendant la lente reprise qui a suivi la crise financière de 2008-2009, selon ce qu’on a appelé le « ralentissement du commerce mondial » (voir Haugh et al., 2016 ; Hoekman, 2015 ; FMI, 2016).

Ce ralentissement résulte de facteurs à la fois cycliques et structurels. Du point de vue cyclique, l’économie mondiale fonctionne depuis plusieurs années au-dessous de sa capacité de production à long terme. Le maigre investissement en capital des entreprises (cet investissement suscite généralement une intensité d’échanges supérieure à d’autres activités économiques) et la faiblesse de l’économie européenne (qui dépend davantage du commerce que d’autres régions du globe) ont également freiné les échanges internationaux. Autre facteur moins important : le fléchissement de la libéralisation des échanges occasionné par les politiques plus protectionnistes adoptées par plusieurs pays du G20, surtout depuis 2012 (OMC, 2016). Si, par exemple, le Canada a réduit ces dernières années beaucoup de ses tarifs douaniers, il a aussi renforcé l’usage des droits antidumping et compensatoires (OMC, 2015). Pour ce qui est des facteurs structurels, il faut noter l’arrivée à maturation des CVM, dont l’expansion rapide à partir de 1990 a sensiblement ralenti depuis 2007. Cela s’explique notamment par l’utilisation croissante d’intrants nationaux plutôt qu’étrangers par l’industrie manufacturière chinoise. Entre-temps, la composition des échanges poursuit sa transition des marchandises vers les services, de sorte que la croissance des échanges pourrait de nouveau dépasser celle de la production, surtout s’il y a baisse des coûts commerciaux liés aux services (Hoekman, 2015). Cette double tendance au ralentissement de la production et du commerce montre toute l’importance de trouver des moyens d’améliorer la performance économique.

Une montée de l’opposition aux échanges et de l’inquiétude économique

Une forte incertitude économique plane sur l’ensemble du monde développé, où une série d’enjeux suscite l’inquiétude des populations : délocalisation et concurrence des pays à bas salaire, pertes d’emplois causées par l’automatisation, précarisation du travail, immigration, sans compter la stagnation de la « classe moyenne », qui entrave les progrès économiques intergénérationnels, ni l’explosion des revenus des mieux nantis. Dans la foulée, on assiste à une montée des nationalismes illustrée par le Brexit au Royaume-Uni et l’élection de Donald Trump aux États-Unis.

Catalysant maintes critiques, les accords commerciaux sont souvent décriés comme un moyen pour les multinationales d’établir à leur profit les règles des échanges dans le cadre de négociations opaques qui limitent la souveraineté des nations en matière de législation. Mais leurs détracteurs ne se trompent-ils pas de cible ? Selon nous, on ne peut leur imputer que très partiellement des perturbations autrement plus importantes, notamment aux États-Unis, où les politiques publiques ont largement échoué à soutenir les citoyens touchés par une série de changements économiques, dont certains seulement peuvent être attribués aux accords. Tout indique que les difficultés de la classe moyenne des pays développés relèvent bien davantage des forces globales de la mondialisation, des progrès technologiques et de l’automatisation (DeLong, 2017).

Quelles qu’en soient les causes exactes, c’est au sommet que s’est fortement concentré depuis trois décennies l’accroissement des revenus dans nombre de pays avancés, notamment anglophones (OCDE, 2015). Le Canada a connu une hausse sensible de l’inégalité des revenus, surtout dans les années 1980 et 1990, caractérisée par l’enrichissement marqué des mieux nantis. Cette hausse reflétait la demande accrue en travailleurs hautement qualifiés d’une économie de la connaissance en voie de mondialisation, tout autant que la capacité de ces travailleurs d’en tirer des rentes économiques (voir figure 6 ; voir aussi Green, Riddell et St-Hilaire, 2016). Autre aspect préoccupant, la hausse globale de la productivité — l’intensification des échanges et les politiques favorables à leur essor avaient suscité les plus grandes espérances à cet égard — n’a pas vraiment amélioré la rémunération médiane des travailleurs, contrairement à ce que supposent souvent les modèles économiques (voir figure 7). Malgré de solides données indiquant que l’économie a globalement profité des échanges, aucun ensemble de données n’a établi la répartition de leurs avantages entre les tranches de revenu au Canada.

Les effets distributifs nets de toute forme de gains dépendent de plusieurs facteurs, dont les schémas de consommation et la situation de l’emploi. Du côté des dépenses, les données de nombreux pays, dont le Canada, indiquent que les échanges commerciaux tendent à favoriser les consommateurs plus pauvres : puisqu’ils consacrent une part plus élevée de leur revenu à des biens marchands, ils profitent davantage d’une hausse de leur pouvoir d’achat. Autrement dit, les restrictions tarifaires et commerciales désavantagent surtout les consommateurs à faible revenu (voir Cardwell, Lawley et Xiang, 2015 ; Fajgelbaum et Khandelwal, 2016). En revanche, si notre secteur manufacturier semble avoir fait d’importants gains de productivité à la suite de l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis, il a également perdu passablement d’emplois (Trefler, 2004). Aux États-Unis, l’intensification du commerce avec la Chine aurait aussi causé des pertes d’emplois manufacturiers, tout en abaissant les revenus et l’accès de la main-d’œuvre aux marchés du travail locaux les plus exposés à la concurrence des importations chinoises (Autor, Dorn et Hanson, 2013, 2016). Du côté des revenus, les salaires et les emplois des travailleurs faiblement et moyennement qualifiés des pays développés, surtout s’ils exercent des tâches routinières de fabrication et d’assemblage, sont ainsi plus vulnérables à l’intensification du commerce. Si les détracteurs des accords et des échanges commerciaux exagèrent parfois leurs effets négatifs, on voit ici que les enjeux et préoccupations qu’ils soulèvent méritent un examen très sérieux.

La stagnation des négociations commerciales

La dernière des nouvelles réalités mondiales, qui découle des facteurs décrits plus haut, combine la stagnation des négociations commerciales et le recul des perspectives de libéralisation des échanges. La dynamique des négociations multilatérales au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) s’est en effet enlisée dans la dernière décennie, à quelques importantes exceptions près comme l’Accord sur la facilitation des échanges. Quant au Programme de Doha pour le développement, conçu dans les années 1990, il a été lancé en 2001 avant que plusieurs nouvelles réalités ne se manifestent pleinement. Le système commercial doit maintenant s’adapter aux immenses changements qui touchent les biens échangés et leurs négociants. Mais l’OMC est frappée d’inertie, comme la plupart des négociations multilatérales, dans un monde dépourvu de leadership global.

Si la multiplication des négociations bilatérales, mégarégionales et plurilatérales de ces dernières années constitue une réaction aux lenteurs de l’OMC, elle est aussi l’une des causes de cette stagnation, explique Robert Wolfe. Ce type de négociations permet à de petits groupes d’alliés de faire l’essai d’accords plus diversifiés par leurs thèmes et leurs partenaires, leurs méthodes de négociation, les résultats visés et leurs liens juridiques avec l’OMC. Bien au-delà des réductions tarifaires, quelques ambitieuses négociations préférentielles ont ainsi permis d’aborder un éventail d’enjeux « derrière les frontières ». En partie, cette nouvelle approche témoigne du fait que les tarifs sont déjà peu élevés dans la plupart des secteurs des économies avancées. Jumelés à l’accroissement des CVM, les problèmes qui restreignent vraiment les flux de biens, de services, de connaissances et d’experts relèvent de divergences réglementaires entre pays, explique Bernard Hoekman, qui cite en exemple les règles touchant la santé et la sécurité, les permis d’exercer ou la certification de conformité des produits aux normes.

La montée de la Chine au rang de première nation commerçante est un moteur décisif du déplacement du pouvoir mondial. Dans son chapitre rédigé avant les élections américaines, Wolfe qualifie ce contexte de monde « G zéro » pour souligner qu’aucun groupe de pays — ni le G7 trop restreint dont la Chine est exclue, ni le G20 trop amorphe — n’a la volonté ou la capacité de piloter une politique commerciale planétaire. Or la préférence déclarée de l’administration Trump pour le bilatéralisme pourrait encore fragiliser des négociations multilatérales dont les États-Unis restent un indispensable participant. Mais ce tournant radical des Américains pourrait aussi galvaniser certains pays et les inciter à collaborer activement à l’élaboration de nouvelles règles, surtout dans les domaines tributaires de réglementations, où les entreprises continueront de réclamer la suppression de divergences inefficientes, et les citoyens d’exiger des réponses à leurs préoccupations en matière de santé et d’environnement.

Les entreprises canadiennes face aux nouvelles réalités mondiales

Dans l’ensemble, les entreprises canadiennes s’adaptent difficilement aux nouvelles réalités du commerce international, ce qui risque de nuire à la croissance et à la productivité du pays tout autant qu’à ses perspectives d’emploi.

En examinant la part du commerce des marchandises dans l’économie du Canada depuis quelques décennies, on voit que son évolution repose largement sur la dynamique des échanges avec les États-Unis (voir figure 8). Trois périodes se démarquent clairement. La première, qui correspond aux années 1990, voit une rapide croissance des échanges consécutive à l’adoption de l’Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis puis de l’ALENA, conjuguée à la dépréciation du dollar canadien et à une forte poussée de l’économie américaine. Mais le Canada perd la plupart de ces avantages dans la deuxième période, de 2000 à 2007, marquée par l’éclatement de la bulle technologique aux États-Unis, le resserrement des contrôles frontaliers au lendemain des attentats du 11 septembre (Brown, 2015) et l’appréciation du dollar canadien causée par la hausse des cours mondiaux des produits de base (Issa, Lafrance et Murray, 2008). La troisième période s’ouvre en 2008 avec une récession planétaire qui fait péricliter les échanges, suivie d’une reprise anormalement lente.

Plusieurs de nos collaborateurs s’entendent pour juger médiocre la performance commerciale des entreprises canadiennes, notamment sur le marché américain, après leurs solides résultats des années 1990 et en dépit de leurs progrès modestes quoique soutenus dans d’autres pays1. Jusqu’à récemment, ces faibles résultats étaient partiellement compensés — au moins pour le total des recettes nominales d’exportation — par un boom mondial des produits de base qui a fait bondir les prix à l’exportation et la demande de ressources canadiennes. Mais plusieurs indicateurs confirment l’insuffisance fondamentale de cette performance, ce que révèlent les paramètres traditionnels tout autant que les échanges au sein des CVM et les IDE entrants. De 2001 à 2015, note ainsi Jim Stanford, la croissance réelle des exportations canadiennes de biens et services correspondait au cinquième de la moyenne annuelle de l’ensemble de l’OCDE, le Canada se classant à l’avant-dernier rang de ses 34 pays. Quant à sa participation aux CVM, elle a diminué par rapport à un groupe légèrement plus nombreux de 39 pays avancés et émergents, faisant passer le Canada du 24e rang en 1995 au 35e en 2011. Or, expliquent Koen De Backer et Sébastien Miroudot, on ne peut attribuer ce recul aux seuls changements intervenus dans la composition industrielle des exportations en raison du cours fluctuant des produits de base2, car le Canada n’a pas su attirer autant d’IDE entièrement nouveaux que ses principaux concurrents (Moloney et Octaviani, 2016).

Certes déplorable, cette faiblesse de nos échanges et investissements s’explique par un éventail de facteurs dont l’examen résiste à toute schématisation. Selon une interprétation fort bienveillante, la dégringolade du Canada dans les classements internationaux a coïncidé avec une phase de rattrapage qui a remarquablement profité aux pays ayant rapidement intégré les CVM en Asie (Chine, Corée du Sud, Inde et Vietnam) et en Europe (Irlande et Pologne). Pour autant, notre piètre rendement nous démarque au sein même des pays comparables au nôtre. Certains analystes (par exemple de Munnik, Jacob et Sze, 2012) attribuent à juste titre une part non négligeable de cette sous-performance à l’insuffisante diversification de nos marchés et à la maigre croissance de notre productivité. Nos liens internationaux sont ainsi plus développés avec des économies avancées dont la croissance fonctionne au ralenti, notamment les États-Unis et l’Union européenne. Et malgré de récents progrès, note Margaret Biggs, le Canada reste le moins engagé des pays du G7 auprès des économies émergentes et dynamiques.

Même au-delà de cette hasardeuse stratégie commerciale, le Canada doit relever de sérieux défis sur le marché des États-Unis, de loin son principal partenaire. John Manley et Brian Kingston soulignent en effet que la Chine et le Mexique ont gagné des parts considérables du marché américain au détriment du Canada, qui a vu tranquillement s’éroder son accès préférentiel (voir figure 9). Certains y voient l’effet du supercycle mondial des produits de base, qui s’est prolongé de 2002 à 2014 et a suscité une appréciation du dollar canadien préjudiciable à la compétitivité des exportations canadiennes. Mais nous sommes loin d’être convaincus que la faiblesse globale des exportations canadiennes s’explique d’abord par le taux de change, sauf peut-être dans quelques industries manufacturières restreintes (voir Shakeri, Gray et Leonard, 2012). Et même s’il avait joué un rôle notable, nous jugeons qu’il serait parfaitement improductif de déprécier artificiellement le dollar canadien pour renforcer la compétitivité des exportations.

La gravité de la faible performance des entreprises canadiennes

Si les répercussions de la faible performance mondiale des entreprises canadiennes sont si préoccupantes, c’est parce que des données théoriques et empiriques indiscutables montrent que le commerce international et l’investissement étranger peuvent améliorer la productivité, l’innovation et la croissance, notamment dans les petites économies ouvertes comme le Canada. Dans le premier de leurs deux chapitres, John Baldwin et Beiling Yan expliquent que ces données indiquent que la part du commerce dans l’économie et la productivité globale du secteur des entreprises ont suivi ces dernières décennies une évolution très semblable, de sorte que la tendance baissière de la part de nos échanges observée depuis 2000 risque d’entraver la productivité du pays (voir figure 10).

Dans l’ouvrage comme ailleurs, l’analyse exhaustive des données d’entreprise vient étayer ce lien à l’échelle du pays. L’intensification des échanges et les politiques qui favorisent le commerce — des réductions tarifaires aux mesures qui amoindrissent le coût des activités transfrontalières — ont généralement renforcé la -productivité de l’économie canadienne. Les avantages d’une intensification du commerce sont décrits partout dans les pages de l’ouvrage, mais on peut les résumer en disant qu’elle favorise la répartition optimale des ressources et le transfert des technologies et compétences indispensables à l’innovation, l’investissement, la recherche-développement et la formation (comme l’expliquent aussi John Baldwin et Beiling Yan dans leur premier chapitre). Les gains de productivité proviennent des échanges à la fois interprovinciaux et internationaux tout autant que des importations et des exportations. La libéralisation des échanges renforce pour sa part la concurrence sur le marché intérieur en stimulant l’efficience des entreprises. L’accès à de plus vastes marchés améliore leur productivité en les incitant à se spécialiser, à faire des économies d’échelle et à maximiser leurs capacités. Et les importations leur procurent des intrants plus abordables ou de meilleure qualité, tout en offrant aux consommateurs des choix plus nombreux et des prix réduits. C’est ainsi qu’entre 2000 et 2007, les deux tiers des gains effectifs de productivité multifactorielle du Canada provenaient d’intrants intermédiaires produits à l’étranger (surtout aux États-Unis), importés en appui à la production de nos entreprises.

Non seulement les « meilleures » entreprises (les plus grandes et les plus productives offrant des salaires supérieurs) renforcent leurs échanges, explique Beverly Lapham, mais le simple fait de commercer dynamise leur performance. Dans leur second chapitre, John Baldwin et Beiling Yan montrent aussi que les entreprises manufacturières canadiennes qui font du commerce bilatéral — du fait qu’elles importent des intermédiaires tout en exportant — sont clairement plus productives que celles qui ne font qu’importer ou exporter (ou ni l’un ni l’autre). Inversement, celles qui ont interrompu leurs échanges bilatéraux se portent plus mal que celles qui ont persévéré (voir figure 11). De même, note Ari Van Assche, les pays qui ont intégré plus rapidement les CVM ont connu une croissance de l’emploi et ont vu leur production réelle et par habitant s’accélérer. Hélas, la participation des entreprises canadiennes aux CVM a également pris du retard : si, entre 1995 et 2009, elles y avaient simplement maintenu leurs parts d’échanges en proportion de l’économie, le PIB réel par habitant n’aurait pas reculé de 1,5 point de pourcentage mais aurait plutôt gagné près de 0,2 point par année (toutes choses égales d’ailleurs).

Dans l’ensemble, notre recherche brosse un tableau pessimiste de la situation des entreprises canadiennes, mal adaptées aux nouvelles réalités commerciales de ce siècle. Mais l’espoir demeure. D’une part, leur décevante performance traduit vraisemblablement une série de facteurs structurels qui nuisent au pays et sont difficiles à inverser (qu’on pense seulement à nos liens de dépendance à l’égard d’économies avancées à faible croissance), alors même que notre présence sur l’indispensable marché américain recule au profit de concurrents émergents qui pratiquent de meilleurs prix. Plus généralement, la performance du Canada dans le vaste réseau des échanges et des investissements, de la productivité et de l’innovation — essentiel à la vitalité économique d’un pays — s’est révélée partout insuffisante depuis quelques décennies. Et vu la forte interdépendance de ces variables, on ne saurait y voir une simple coïncidence. D’autre part, la participation de nos entreprises aux grands marchés émergents qui dictent la croissance mondiale se renforce constamment, même si cette tendance est peu apparente dans les données traditionnelles sur le commerce et si nos liens avec ces marchés sont trop peu développés. En somme, les faits montrent clairement que les échanges ont stimulé notre croissance et notre productivité, y compris par la voie des CVM. Notre optimisme réside donc dans l’ampleur des avantages économiques qui attendent le pays — surtout au regard de la croissance anémique de sa production — s’il améliore effectivement sa performance en matière de commerce et d’investissement.

La stratégie commerciale du Canada à un périlleux carrefour

Si les nouvelles réalités mondiales comportent plusieurs risques pour la stratégie commerciale du Canada, elles ouvrent aussi de grandes possibilités. Vu la faiblesse généralisée de la performance commerciale canadienne des 15 dernières années, il faudra toutefois adopter à long terme une approche globale et concertée pour redresser la situation. Mais pour l’heure, le pays doit affronter les pressions créées par l’orientation pour le moins incertaine des politiques de son premier partenaire commercial.

Afin d’aider les décideurs canadiens à se concentrer sur les objectifs stratégiques d’une politique à long terme — même s’ils s’affairent actuellement à gérer certains risques immédiats —, nous proposons une série de recommandations en quatre volets, pour l’avenir de la politique commerciale canadienne (voir l’annexe). Nous précisons dès le départ qu’une politique commerciale n’est pas un objectif en soi. Il s’agit plutôt de renforcer l’engagement international du pays pour stimuler l’économie — en ce qui a trait à la productivité, à l’innovation, à l’investissement, aux emplois mieux rémunérés, à la croissance du revenu —, puis de cibler des objectifs plus généraux comme la protection de l’environnement et la réduction de la pauvreté mondiale. Bref, l’élaboration d’une politique commerciale ne se limite pas à déterminer les règles, les instances et les partenaires de négociation. L’exercice commence par la prise en compte des grands objectifs économiques et sociaux du pays.

Les recommandations de chacun des quatre volets s’accompagnent de moyens d’action. Le premier volet repose sur ce principe clé : s’assurer que le plus grand nombre de Canadiens profite des avantages de la mondialisation et des progrès technologiques. Car s’ils jugent ces avantages trop concentrés au sommet de l’échelle sociale, ils résisteront aux mesures visant à libéraliser les échanges pour stimuler la prospérité.

Le deuxième volet porte sur la réaffectation des ressources, mécanisme essentiel pour libérer les énergies nécessaires à l’accroissement des échanges et de la productivité (comme le montre en première partie de l’ouvrage l’analyse menée à l’échelle des -entreprises). Il s’agit ici d’établir des mesures qui facilitent la réaffectation de la production en vue d’optimiser l’utilisation du capital et de la main-d’œuvre, et de procéder avec souplesse et rapidité pour mieux réagir aux mutations de l’économie mondiale.

Le troisième volet a pour but d’assurer une connectivité internationale qui permette aux entreprises et aux travailleurs canadiens de se lier à des partenaires étrangers et de réussir sur les marchés mondiaux (comme le préconise en seconde partie de l’ouvrage l’analyse des CVM). Plus que jamais, la productivité des entreprises canadiennes dépend non seulement de leur esprit d’initiative mais aussi de leurs contacts, de leurs réseaux et de leur capacité de collaborer avec des partenaires de premier plan, où qu’ils se trouvent sur la planète.

Enfin, le quatrième volet consiste à renforcer les bases multilatérales qui assureront la robustesse d’un système international d’échanges et d’investissement fondé sur des règles. Face à la dimension mondiale de la production, du commerce et de l’investissement démontrée dans cet ouvrage, cette approche multilatérale doit clairement guider l’action à long terme. Pour ce faire, il faudra absolument collaborer avec d’autres pays, en resserrant aussi les liens avec les marchés émergents et en diversifiant en même temps les échanges et les investissements du Canada.

Volet 1 : Élaborer une politique commerciale inclusive

Cette anxiété à l’égard de l’économie et du commerce — l’inquiétude de voir nos enfants ne pas avoir accès aux mêmes emplois et aux mêmes possibilités que nous — ne peut être apaisée que si nous veillons à ce que le commerce soit inclusif et à ce que tout le monde puisse profiter des retombées.
—Justin Trudeau, premier ministre du Canada, 2017

La plupart des recommandations en politique économique visent une efficience améliorée, sans guère préciser comment partager les progrès accomplis ni dédommager les perdants (Corak, 2016). Et bien qu’une meilleure productivité soit nécessaire pour respecter le principe d’un juste partage des progrès économiques, elle reste insuffisante pour en assurer l’application (voir figure 8). C’est pourquoi la stratégie du Canada risque d’échouer si elle néglige d’accroître le caractère inclusif du commerce. Il sera en effet essentiel de faire la démonstration des avancées du commerce inclusif pour recueillir le consensus national sur les échanges et les accords dont le gouvernement fédéral a besoin pour renforcer son action en faveur de l’intégration économique internationale du pays (Conseil consultatif en matière de croissance économique, 2017).

Le Canada n’est pas à l’abri de la montée du populisme et du protectionnisme observée en Europe et aux États-Unis. Si les inquiétudes à l’origine de ces mouvements sont ici moins marquées, la possibilité de tensions sociales pourrait s’accentuer dans le contexte actuel de faible croissance. D’autant qu’il faut sans doute mettre sur le compte de la chance et non d’une judicieuse action politique le fait que l’inégalité des revenus, toujours très importante, n’ait pas augmenté au pays depuis 2000. Car l’essor des économies émergentes a favorisé un boom mondial des ressources qui a sensiblement haussé les prix des produits de base et, en même temps, stimulé chez nous la demande de travailleurs faiblement et moyennement qualifiés. Or l’amélioration de leurs revenus a contribué à neutraliser la moindre capacité redistributrice du système de transferts et d’impôts après les compressions du milieu des années 1990 dans les programmes d’assurance-emploi et d’aide sociale. Mais ce boom des ressources ayant pris fin, l’inégalité des revenus pourrait renouer avec une tendance haussière (Green, Riddell et St-Hilaire, 2016).

Une politique commerciale inclusive doit s’inscrire dans la promotion d’une stratégie de « croissance inclusive », puisqu’on ne peut aisément séparer l’inclusion, l’adaptation et la transition en composantes « liées au commerce » et « autres ». Cette approche est conforme à l’idée de « prérépartition », qui vise une meilleure égalité des chances, alors que la simple « répartition » mise sur le système de transferts et d’impôts pour corriger après coup les inégalités (Hacker, 2017). Le cadre de l’OCDE pour une croissance inclusive considère aussi « la situation sur le plan de la santé et de l’éducation, les liens sociaux, la sécurité des personnes, l’équilibre entre vie professionnelle et vie privée, la qualité de vie sous l’angle de l’environnement et le bien-être subjectif comme autant d’aspects non monétaires importants du bien-être » (OCDE, 2014, p. 8).

Pour produire d’importantes retombées, les échanges commerciaux doivent reposer sur de solides bases sociales et un marché du travail vigoureux. Cela nécessite un meilleur partage de la prospérité dans les économies avancées mais aussi dans celles en voie de développement, comme l’explique Margaret Biggs dans son chapitre (voir aussi González, 2016). Le reste de cette section traite de trois enjeux liés aux aspects commerciaux d’un cadre d’action inclusif : multiplier les possibilités d’échanges au profit de groupes élargis négligés par les politiques commerciales, renforcer l’engagement de la population et promouvoir le développement durable.

Le soutien aux PME

Le soutien aux PME doit figurer parmi les priorités d’un cadre d’action inclusif. Les retombées d’une meilleure intégration mondiale des PME seront sans doute moins importantes que celles des multinationales3, mais elles seront plus largement réparties et pourraient ainsi favoriser l’appui du public à l’intensification des échanges. Nous avons vu qu’en raison des différences liées à la taille des entreprises et au coût des échanges, les PME franchissent souvent plus difficilement les obstacles qui les empêchent de commercer directement à l’international. Elles sont aussi moins susceptibles de consacrer les sommes nécessaires pour s’informer des marchés étrangers et des occasions d’investissement, par crainte de voir leurs concurrentes « resquiller » leurs efforts. Or, en faisant de ces données un bien public, les gouvernements peuvent clairement jouer le rôle de fournisseurs d’information pour remédier aux défaillances du marché, expliquent Sui Sui et Stephen Tapp. À cet égard, ils doivent prêter une attention particulière aux PME et aux négociants débutants, qui peuvent avoir plus de mal à trouver cette information mais pourraient être plus enclins à faire les changements opérationnels et organisationnels nécessaires pour réussir à l’étranger. Il faut toutefois s’armer d’attentes réalistes. Surtout en ce qui concerne les pays émergents, les PME canadiennes doivent savoir que les avantages potentiels sont aussi importants que l’ampleur des risques.

Le commerce sous l’angle de l’égalité hommes-femmes

On ne pourra parler de commerce inclusif sans lever les barrières qui empêchent de vastes groupes de la population de participer pleinement à l’économie. Tout programme inclusif doit prendre en compte les fortes disparités entre la participation des hommes et des femmes aux échanges commerciaux, souligne Arancha González dans son chapitre, un écart qui s’explique par les obstacles spécifiques rencontrés par les entrepreneures. Les politiques commerciales ne peuvent être neutres en matière d’égalité des sexes étant donné les différents rôles économiques et sociaux traditionnellement dévolus aux hommes et aux femmes, qui n’ont pas le même accès aux ressources ni le même contrôle sur ce plan. Afin d’accroître la portée et la rigueur d’une analyse fondée sur cette égalité, le gouvernement fédéral devrait régulièrement mesurer l’incidence des échanges et des accords commerciaux sur l’autonomisation économique des femmes, y compris en appuyant les efforts faits en ce sens dans le Mécanisme d’examen des politiques commerciales de l’OMC.

Un plus fort engagement de la population

Pour mettre en œuvre un programme commercial inclusif, il faut aussi raffermir la confiance du public à l’égard de l’élaboration des futurs accords. Nous avons vu que ce processus soulève de moindres critiques au Canada qu’ailleurs dans le monde, ce qui laisse penser que la population soutient globalement l’approche des négociations commerciales du gouvernement. En fait, explique Robert Wolfe, les craintes liées à l’ouverture et à la transparence de ces négociations n’expliquent pas tout à fait la méfiance observée dans certains pays, et l’on ne saurait vraiment dire si le degré de transparence joue un quelconque rôle dans le succès ou l’échec du processus. Quoi qu’il en soit, nous appuyons le récent rapport du Comité sénatorial, qui formule plusieurs recommandations sensées en vue d’accroître la participation du public et la surveillance parlementaire en ce qui touche les accords commerciaux, tout en définissant des normes pour mesurer l’efficacité de leur mise en œuvre (Sénat du Canada, 2017).

L’étude des effets distributifs du commerce sur les travailleurs canadiens

L’analyse des données d’entreprise nous a permis d’approfondir notre compréhension des mécanismes qui déterminent l’incidence variable du commerce sur les entreprises. De même, en améliorant l’accès aux données anonymisées appariant les employés et leurs employeurs, on pourrait mieux comprendre l’incidence des échanges et des investissements internationaux — et de leurs politiques connexes — sur les travailleurs des différents niveaux de répartition des salaires et des revenus (voir le chapitre de Beverly Lapham). Les bases de données établissant cet appariement employés-employeurs et la répartition des effets du commerce sont relativement rares au Canada, mais elles sont de plus en plus courantes ailleurs dans le monde, y compris aux États-Unis. D’où l’importance d’en faire une priorité pour assurer l’élaboration de politiques à la fois judicieuses et inclusives.

Le développement commercial durable

Les Objectifs de développement durable (ODD) fixés par l’ONU, souligne Scott Vaughan, permettent d’envisager sous un nouvel angle des enjeux commerciaux qu’on ne peut dissocier des mesures économiques, sociales et environnementales nécessaires à une croissance inclusive et viable. Le caractère universel des ODD pourrait contribuer à neutraliser l’« esprit de rivalité » qui entrave la collaboration et les progrès au sein de l’OMC. Les ODD établissent aussi un cadre duquel les économies avancées et en développement peuvent dégager des domaines d’intérêt commun comme l’investissement responsable, le perfectionnement des compétences, le soutien aux PME, les normes environnementales et la croissance verte (voir le chapitre de Margaret Biggs). Car toutes les populations, ici comme ailleurs, doivent pouvoir constater que le commerce inclusif répond effectivement à leurs valeurs et intérêts.

Volet 2 : Faciliter la réaffectation des ressources

Pour assurer que le commerce stimule la croissance, toute politique commerciale tournée vers l’avenir doit prévoir la réaffectation des ressources économiques vers les secteurs, les entreprises et les activités à forte productivité. Les décideurs canadiens devraient par conséquent adopter une panoplie de mesures visant à faciliter ce processus de réaffectation.

Le Canada : une plaque tournante des tâches à forte valeur ajoutée

Face à la mondialisation et à la fragmentation de la production, les gouvernements doivent créer un environnement qui permette aux entreprises canadiennes de privilégier les activités qui ajoutent une valeur maximale aux chaînes d’approvisionnement — de la recherche-développement à la conception de produits en passant par le marketing, la logistique et les services après-vente — plutôt que d’exécuter nécessairement au Canada les tâches d’assemblage et de fabrication. Cela représente toutefois de sérieux défis quand on sait, par exemple, que le nombre d’emplois en recherche-développement a reculé de 21 p. 100 au pays de 2007 à 2013 (Richards, Lonmo et Gellatly, 2017). Il est pourtant plus important que jamais d’élaborer un ensemble de politiques-cadres dont les gouvernements pourraient favoriser l’application afin d’assurer la stabilité du contexte macroéconomique, la compétitivité des taux d’imposition et l’efficacité des mesures aux frontières en matière d’immigration et d’éducation en vue de former et d’attirer des travailleurs et des entrepreneurs qualifiés.

Il faut également prendre en compte la libéralisation du commerce des services. Comme nous l’avons vu, la compétitivité des exportations et de l’industrie manufacturière d’un pays dépend de l’efficience de son secteur tertiaire, mais aussi de sa capacité d’importer facilement des services (Nordås et Rouzet, 2015). Mais en dépit de l’importance croissante des services, explique Erik van der Marel, le Canada est en situation de « déficit d’échanges » avec plusieurs de ses partenaires clés comme les États-Unis et certains pays européens. Les restrictions à la participation d’entreprises étrangères à son secteur tertiaire limitent la concurrence sur le marché canadien et contribuent au problème de compétitivité externe de ses exportations. Des données transnationales montrent pourtant qu’on renforce la compétitivité d’une économie nationale en réduisant les restrictions aux IDE en matière d’échanges de services (Beverelli, Fiorini et Hoekman, 2017). Il serait aussi avantageux d’assurer aux fournisseurs de services canadiens un meilleur accès aux marchés américain et européen, mais les Canadiens pourraient alors s’inquiéter des effets d’un accès réciproque, et notamment de l’augmentation du nombre de travailleurs étrangers temporaires au pays.

Si le Canada se situe globalement près du milieu du peloton de l’OCDE pour ce qui est de la restrictivité de ses politiques d’échanges de services, souligne Sébastien Miroudot, il maintient de fortes restrictions à la participation d’entreprises étrangères à plusieurs secteurs « en réseau », comme les transports et les télécommunications, qui sont des intrants clés pour l’économie et génèrent de plus amples retombées. Sans surprise, le Canada est aussi à la traîne des pays de l’OCDE en ce qui touche les IDE, surtout à cause des restrictions aux participations étrangères à son secteur tertiaire. En abaissant cette restrictivité des IDE à la moyenne de l’OCDE, estiment de récentes études, il pourrait accroître de 0,8 p. 100 la productivité de sa main-d’œuvre, créer 130 000 emplois et ajouter près de 650 dollars au revenu annuel moyen de chaque travailleur (Hejazi et Trefler, 2016). Aussi recommandons-nous à Ottawa de prendre des mesures pour stimuler la concurrence intérieure en assouplissant les exigences d’entrée des sociétés étrangères, notamment dans des secteurs de services décisifs comme les télécommunications et les banques.

Le cadre réglementaire des échanges de biens est un facteur tout aussi déterminant de participation aux CVM. En général, les règlements sont conçus de façon indépendante par des fonctionnaires peu enclins ou habilités à prévoir les effets économiques transfrontaliers de leurs décisions. Il en résulte une myriade d’infimes variations entre des règlements qui visent des objectifs semblables mais imposent des conditions redondantes ou incohérentes. Ces variations alourdissent le coût des transactions et entravent les échanges mondiaux, à tel point qu’elles sont devenues une source d’ennui majeur pour les entreprises intégrées aux CVM. On estime même qu’une meilleure coopération en matière de réglementation produirait des avantages nettement plus importants que de nouvelles réductions tarifaires (Forum économique mondial, 2013).

La protection des travailleurs avant celle des emplois

Un environnement propice aux échanges, favorable aux investissements et intégré à l’économie mondiale peut produire d’importants avantages nets, y compris en matière de rentabilité des entreprises et de pouvoir d’achat des consommateurs. L’ennui, c’est qu’on ne peut obtenir ces avantages sans quelques perturbations économiques et que certains travailleurs perdront au change. Mais étant donné l’ampleur des nouveaux échanges (ou de la marge extensive) suscités par la libéralisation du commerce, il peut être difficile d’établir précisément quels producteurs et travailleurs seront les gagnants ou les perdants d’une politique donnée. Cette vision plus nuancée des ajustements commerciaux fait ressortir l’importance de la mobilité intérieure des facteurs de production. Pour tirer parti de l’évolution des réalités économiques aux fins d’une plus grande prospérité, il faut en effet une approche flexible et dynamique qui permette d’optimiser par voie d’incitations l’utilisation des ressources économiques. Le commerce inclusif ne peut se développer sans une main-d’œuvre souple et hautement qualifiée, ce qui nécessite un système d’éducation de premier ordre et la possibilité pour les travailleurs de s’adapter et de se perfectionner pendant toute leur vie active.

Certains pays offrent une aide à l’ajustement commercial (AAC) aux travailleurs exposés à la concurrence des échanges et des importations, grâce à des programmes qui peuvent comporter un remplacement temporaire du revenu et des subventions au recyclage et au déplacement professionnel. Mais à l’examen de leur application dans différents pays, Lysenko et Schwartz (2015) estiment que le Canada n’a pas besoin d’un nouveau programme autonome d’AAC. Car ces programmes leur semblent peu efficaces pour faciliter l’ajustement économique — même s’ils ont joué un rôle compensatoire —, d’autant que leurs critères d’admissibilité posent problème puisqu’ils nécessitent de déterminer plus ou moins arbitrairement les emplois et les entreprises qui seront touchés par une entente donnée. Les auteurs préconisent plutôt une approche élargie d’amélioration des compétences et d’adaptabilité de la -main-d’œuvre. En -dernière analyse, il s’agit d’aider les travailleurs à s’adapter aux vastes changements structurels qui transforment le marché du travail — sous l’effet d’accords commerciaux, de progrès technologiques ou de tout autre facteur —, afin qu’ils puissent occuper les emplois des entreprises innovantes qui remplacent les moins performantes.

Volet 3 : Améliorer la connectivité et la collaboration internationales

Dans une économie mondiale interdépendante et concurrentielle, seuls les gouvernements qui mesurent l’importance clé de la connectivité et adoptent des politiques facilitant la circulation transfrontalière des intrants, des idées, des investissements et de la main-d’œuvre pourront aider leurs citoyens et leurs entreprises à tirer profit des nouveaux modèles de gestion et des possibilités de croissance.

Quelle que soit leur taille, les entreprises ne peuvent intégrer les CVM sans être étroitement reliées à l’économie mondiale. Pour créer un environnement qui favorise la mise en relation fiable et rapide d’individus et d’entreprises avec des partenaires étrangers, les gouvernements doivent « assouplir les rouages » des deux côtés de l’exportation et de l’importation. Quand les entreprises participant aux CVM importent en vue d’exporter, les tarifs et autres obstacles aux intrants intermédiaires constituent, de fait, une « taxe sur les exportations » qui s’ajoute aux coûts de production et affaiblit leur compétitivité à l’international. D’où l’importance de procédures douanières rapides et efficaces pour assurer la bonne marche des chaînes d’approvisionnement lorsque les facteurs de production traversent maintes fois les frontières.

Les données empiriques montrent que la qualité des infrastructures de transport, des réseaux de communication et du contexte réglementaire favorise grandement la capacité des entreprises d’intégrer les CVM. Comme l’explique Jacques Roy dans son chapitre, plusieurs des grands partenaires commerciaux du Canada ont massivement investi dans de vastes plateformes de liaison entre différents modes de transport. Par conséquent, tous nos ordres de gouvernements devraient s’entendre pour accroître les investissements dans les infrastructures liées au commerce : routes, voies ferrées, postes frontaliers, ponts, aéroports, installations portuaires, pipelines et réseaux de communication, y compris les services Internet à large bande, pour accélérer les échanges transfrontaliers (voir Canada, 2016).

Pour améliorer cette connectivité, nos décideurs doivent aussi comprendre que les PME n’affrontent pas les mêmes obstacles au commerce et à l’investissement que les grandes entreprises. Notre ouvrage propose donc des mesures concrètes pour dynamiser les échanges des PME en facilitant leur connexion au reste du globe. Voir à cet effet les chapitres d’Usman Ahmed et Hanne Melin, de Joy Nott, puis de Sui Sui et Stephen Tapp, qui formulent les recommandations suivantes : réexaminer et alléger les formalités administratives aux frontières pour accroître la transparence et la prévisibilité des procédures douanières ; intégrer les besoins des PME aux programmes d’échanges et mieux les promouvoir ; supprimer les droits de douane sur les expéditions de faible valeur ; réduire de façon générale les coûts pour les entreprises qui souhaitent accéder aux marchés émergents, par exemple en prévoyant des dispositions sur la participation des PME dans les accords d’échanges et d’investissement, et en établissant des cadres de suivi pour mesurer les progrès de leur application en vue d’atteindre des cibles précises.

Volet 4 : Collaborer avec d’autres pays

Si le gouvernement canadien peut de lui-même appliquer plusieurs de nos recommandations, la mise en œuvre d’une stratégie commerciale nécessite aussi de collaborer avec d’autres pays. Il lui faut donc miser sur le système commercial multilatéral, qui forme un cadre global pour le commerce du Canada avec toutes les régions du monde, y compris l’Amérique du Nord, et favorise tout particulièrement l’intégration des entreprises canadiennes aux CVM.

La pensée et l’action selon une vision multilatérale

Le premier objectif d’une petite économie ouverte comme le Canada doit être de maintenir et de renforcer l’OMC, qui constitue de fait un accord commercial l’unissant à 163 pays. Il est indispensable d’en assurer le bon fonctionnement parce que tous les négociants clés en sont membres, que ses règlements couvrent les biens et les services tout autant que la propriété intellectuelle et d’autres enjeux comme les subventions, et qu’il n’existe tout simplement aucun forum de négociation susceptible de la remplacer. Les grands principes et points forts de l’OMC — de l’inclusion à la non-discrimination en passant par la réciprocité, la transparence ainsi que l’efficacité et la neutralité de son mécanisme de règlement des différends — ont jusqu’ici profité au Canada comme à l’ensemble du monde. Mais ce système est menacé, et dernièrement de façon plus manifeste par la volte-face des États-Unis en faveur de mesures protectionnistes axées sur des négociations bilatérales. Certes, les progrès de l’OMC sont si laborieux depuis le début du siècle que ses pays membres peinent à actualiser son programme. Mais bien que ses processus de négociation soient pour l’instant sclérosés, l’organisme repose sur un solide appareil institutionnel, rappelle Robert Wolfe, et l’efficacité de nombreux éléments des accords préférentiels dépend justement de la solidité de ses mécanismes de transparence et de responsabilité.

En réexaminant la stratégie commerciale du Canada, ses décideurs doivent à la fois considérer la structure actuelle des échanges et les débouchés potentiels (c’est-à-dire la marge extensive du commerce), même si les prévisions détaillées sur l’état de l’économie mondiale dans 10 ou 20 ans sont forcément approximatives. L’OMC reste donc le meilleur rempart du Canada contre cette inévitable incertitude, l’un des appuis clés à une stratégie commerciale de longue durée qui lui permettra de tirer profit des occasions de croissance, où qu’elles se trouvent. L’OMC peut toutefois dépérir si une multiplicité d’ententes bilatérales et régionales incompatibles en viennent un jour à définir l’univers des accords commerciaux.

Pour parer à cette éventualité, le Canada doit collaborer avec des partenaires et des pays alliés à la redynamisation d’un système commercial international plus inclusif, cohérent et multilatéral. D’autant plus qu’à l’heure actuelle, l’absence de leadership multilatéral lui offre la chance de se faire pleinement valoir au sein de l’OMC. Il pourra ainsi réunir de petits groupes d’experts pour tracer la voie du système de demain — y compris en affectant ses ressources analytiques à la rédaction de documents sur les nouveaux enjeux — et renouer avec la tradition d’un leadership canadien qui paraît plus pertinent que jamais. Il devra aussi maintenir sa participation aux négociations plurilatérales susceptibles de renforcer le système multilatéral (comme celles de l’Accord sur le commerce des services et l’Accord sur les biens environnementaux), tout en envisageant des approches plurilatérales sur d’autres enjeux comme le commerce numérique, les sociétés publiques et la coopération en matière de normes et de réglementations. Le même argumentaire s’applique au régime d’investissement international, dont la raison d’être consiste à protéger et à promouvoir les investissements en conformité avec les normes pour un traitement non discriminatoire des investissements étrangers. D’un point de vue systémique et au-delà de tout accord particulier, souligne Andrew Newcombe dans son chapitre le Canada et plusieurs autres pays ont tout intérêt à maintenir leur appui à une architecture performante d’accords d’investissement, fondés sur des mécanismes de règlement des différends efficaces et soutenus par l’opinion publique. À cet égard, l’action du Canada et de l’Union européenne visant à « multilatéraliser » les nouvelles dispositions de l’Accord économique et commercial global (AECG) sur le règlement des différends entre États et investisseurs marque une première avancée dans le traitement complexe de ce dossier litigieux.

Le maintien d’un accès préférentiel au marché nord-américain

Suivant un objectif commercial à la fois primordial et permanent, le Canada doit maintenir son accès au marché nord-américain mais aussi aux chaînes d’approvisionnement centrées sur les États-Unis, les deux étant d’une efficacité égale ou supérieure à ceux de tout autre pays. Au moment d’écrire ces lignes, le programme commercial de l’administration Trump avait déjà créé une onde de choc à l’échelle du système d’échanges international, mais ses modalités restaient nébuleuses et aucune équipe n’était encore chargée de les appliquer. Pour sa part, le président n’avait toujours pas avisé le Congrès de son intention de renégocier l’ALENA, comme l’exige le droit américain, et il restait à éclaircir ses propos tenus en février 2017 lors de sa conférence de presse avec le premier ministre Justin Trudeau, selon lesquels il suffirait de « bricoler » l’ALENA pour s’entendre avec le Canada. Notre analyse ci-après est donc forcément spéculative.

Si le premier partenaire commercial du Canada souhaite négocier des arrangements bilatéraux, le gouvernement fédéral répondra évidemment à l’appel, tout en veillant à ce que les changements potentiels viennent renforcer et non éroder les chaînes de valeur nord-américaines très complexes dont dépendent les emplois dans les deux pays. Il est clair qu’aucune des parties ne profiterait d’une guerre commerciale. Le Canada sera tout aussi disposé à renégocier l’ALENA, ce que les deux pays avaient d’ailleurs entrepris pendant les négociations du PTP. Celles-ci ont été abandonnées, mais leurs résultats préliminaires seraient un excellent point de départ aux renégociations. Plusieurs chapitres du PTP prévoyaient des avancées sur de nouveaux enjeux, notamment le commerce électronique. Du côté de l’industrie laitière, où nos programmes de gestion de l’offre pourraient être mis en cause, ces avancées répondraient sans doute aux attentes des États-Unis face à leurs propres importations. Quant au texte du PTP sur les règles d’origine, il pourrait nous aider à contrer une tentative américaine de resserrement des règles de l’ALENA. Plusieurs aspects de l’accord sont de formulation américaine, notamment sur la propriété intellectuelle. Et plusieurs chapitres répondent aux ambitions nouvellement affichées par les États-Unis, entre autres sur la main-d’œuvre et l’environnement, ce qui pourrait rallier les démocrates au Congrès tentés de soutenir l’approche Trump sur les accords commerciaux.

Au-delà du contenu du PTP, que pourrait obtenir le Canada d’une renégociation de l’ALENA ? Les deux parties voudront sans doute assouplir les conditions de construction de pipelines, et le Canada cherchera vraisemblablement à faciliter le passage à la frontière de prestataires de services professionnels, y compris dans les secteurs non couverts par l’ALENA. Nos négociateurs tenteront par ailleurs de restreindre toute nouvelle exigence de type « Achetez américain », un ancien problème qui pourrait s’aggraver si le Congrès intègre des dispositions protectionnistes à de nouvelles dépenses d’infrastructure. Surtout que de telles dispositions ont déjà limité la capacité des entreprises canadiennes à soumissionner pour des contrats sous-fédéraux dans le cadre du plan de relance adopté au lendemain de la crise financière de 2008-2009. Le Canada a négocié en 2010 une dispense uniquement applicable à ce plan temporaire, en échange de l’intégration permanente des provinces à l’Accord sur les marchés publics de l’OMC. Le PTP n’aurait pas restreint les dispositions concernant la politique d’achat américaine, mais les États-Unis pourraient vouloir discuter d’une entente d’approvisionnement plus durable fondée sur la norme plus rigoureuse de l’AECG.

Certaines mesures récemment soumises au Congrès par le Parti républicain, notamment l’impôt sur l’utilisation des excédents de trésorerie et la « taxe d’ajustement aux frontières », créeraient de vraies difficultés stratégiques pour le Canada. Devrions-nous alors négocier une exemption bilatérale, ou nous y opposer en collaboration avec d’autres pays de l’OMC ? Compte tenu de l’efficacité du processus de règlement des différends de l’OMC, mieux vaudrait ne pas perdre d’énergie à maintenir celui de l’ALENA, surtout si l’administration Trump souhaitait clamer victoire sur certains points de négociation. Et comme le chapitre 11 de l’ALENA sur le règlement des différends en matière d’investissement accuse plus d’une génération de retard, sans doute vaudrait-il mieux contrer les pressions américaines en misant sur l’approche de l’AECG. La principale disposition du chapitre 19 procure en outre une alternative aux révisions judiciaires des tribunaux nationaux sur la détermination finale des droits antidumping et compensatoires. Et comme les cas impliquant le Canada en vertu de cette disposition ont été de plus en plus rares, on peut s’interroger sur la réelle utilité de ce chapitre pour notre pays. On ne saurait non plus s’inquiéter d’un éventuel retrait du chapitre 20 sur la gestion des conflits d’interprétation ou d’application de l’ALENA, qui a été rarement utilisé. Au demeurant, si l’administration Trump décidait d’ignorer les décisions de l’OMC en matière de différends, ce qui n’a rien d’improbable au vu de son programme commercial pour 2017, nul doute qu’elle agirait de même pour celles des groupes d’experts de l’ALENA (Office of the United States Trade Representative, 2017).

Le Canada doit toutefois donner priorité au maintien du Conseil de coopération Canada–États-Unis en matière de réglementation (CCR), qui ne fait pas partie de l’ALENA mais joue un rôle clé en assurant le fonctionnement des chaînes d’approvisionnement nord-américaines. Toute coopération réglementaire repose sur des liens de confiance propices à de multiples interactions et échanges d’information entre les responsables de la réglementation et les parties prenantes. Et si l’existence du CCR se trouvait menacée — bien que nous soyons quelque peu rassurés par l’engagement de « poursuivre le dialogue sur les questions réglementaires » pris en février 2017 dans la déclaration commune du président américain et du premier ministre canadien (Trump et Trudeau, 2017) —, le Canada pourrait proposer la création de nouveaux conseils des approvisionnements nord-américains. Il s’agirait, explique Bernard Hoekman dans son chapitre, d’organes consultatifs composés de hauts représentants des entreprises, des syndicats, des ministères et des organismes de réglementation. Chaque conseil se consacrerait à des chaînes bien précises, certaines, plus restreintes, pour l’industrie automobile, d’autres élargies pour les secteurs de l’énergie, de l’agroalimentaire, ou des technologies de l’information et des communications. Toutes viseraient à déterminer les domaines qui ont le plus à gagner d’une coopération réglementaire, puis à établir des indicateurs pour mesurer les progrès des réformes.

Enfin, le Canada doit maintenir avec le Mexique d’excellentes relations, à la fois générales et commerciales, quel que soit l’avenir de l’ALENA. Les deux pays avaient des intérêts divergents au début des négociations — et le Mexique subira des pressions spécifiques de la part de l’administration Trump, en matière d’immigration plus encore que de commerce —, mais ils devront faire cause commune sur certains enjeux, d’autant plus les deux gagneront à renforcer les chaînes d’approvisionnement nord-américaines.

La mise en œuvre harmonieuse de l’AECG

L’Accord économique et commercial global Canada-Union européenne est une réussite substantielle. À l’heure où nous terminons ce chapitre, le Parlement européen l’a approuvé, et son exécution provisoire pourrait s’amorcer dès le début de 2017. Il subsiste en Europe des obstacles politiques à sa pleine ratification, mais ils ne devraient pas en empêcher la mise en œuvre progressive de part et d’autre de l’Atlantique. Les débouchés créés par l’AECG sont en eux-mêmes considérables, tout autant que certaines innovations comme le forum de coopération réglementaire Canada-Union européenne, mais son application enverra surtout un signal politique particulièrement fort en cette période de résurgence du nationalisme économique, aussi bien en Europe qu’aux États-Unis.

Pour ce qui est du Royaume-Uni, l’incertitude entourant le Brexit empêchera sans doute pour quelque temps la création de nouveaux liens commerciaux avec le Canada. Aussi le Canada devra-t-il envisager avec ce pays l’établissement d’un cadre d’échanges d’une efficacité au moins égale à celle de l’AECG. Mais il s’agirait d’un projet à long terme, puisque toutes négociations en vue d’un nouvel accord seront inutiles tant que le Royaume-Uni n’aura pas doublement éclairci ses relations avec l’Union européenne et l’OMC.

Une attention spéciale portée à l’Asie et des négociations prudentes pour tout nouvel accord bilatéral

Notre préférence ira toujours au multilatéralisme, d’abord et avant tout parce que le Canada est déjà lié commercialement avec ses partenaires asiatiques au sein de l’OMC et que nous doutons de la valeur des accords préférentiels conclus hors de cet organisme, qui souffrent de lacunes appréciables, comme le notent Robert Wolfe et Emily Blanchard dans leurs chapitres respectifs. Certains négociants d’importance systémique sont en effet écartés des négociations préférentielles, souvent à dessein. Les accords qui s’ensuivent omettent certains aspects clés des programmes modernes d’échanges, tout en comportant des chevauchements et des discordances qui les rendent ingérables par plusieurs multinationales présentes sur de nombreux marchés. Ces accords peuvent certes élargir l’accès au marché en assouplissant certains aspects traditionnels comme les tarifs, et résoudre quelques problèmes des chaînes d’approvisionnement, mais leurs lacunes institutionnelles nuisent à leur efficacité et aux véritables avancées dans des domaines comme la coopération réglementaire.

Nous croyons en revanche que le Canada doit renforcer tout particulièrement ses liens bilatéraux avec la Chine en amorçant des négociations officielles avec ce pays, qui est désormais le premier négociant mondial et le deuxième partenaire commercial du Canada. Cette initiative aiderait les deux parties à comprendre comment la Chine devrait accroître son intégration au système -commercial international. Et si l’hostilité des États-Unis à l’égard du géant asiatique causait des difficultés, cela ne ferait que confirmer l’importance systémique de la démarche de rapprochement canadienne.

À tout le moins dans l’immédiat, l’échec du PTP consécutif au retrait des États-Unis prive le Canada d’un accord majeur avec plusieurs pays, dont le Japon, le Mexique et l’Australie. Le Canada possède déjà un cadre de discussions bilatérales avec le Japon et connaît ses positions sur plusieurs enjeux, justement en raison des négociations du PTP. Mais le Japon voudrait-il d’un accord qui n’englobe pas les États-Unis ? Quelles seraient les modalités d’accès au marché ? Le Canada voudrait-il échanger un meilleur accès au marché nippon pour son bœuf, son porc et son gaz naturel contre une hausse des importations de véhicules japonais ? Certains pays participant au PTP (mais pas le Japon) ont exprimé leur intérêt de maintenir l’accord sans les États-Unis. Le cas échéant, il faudrait réexaminer tous ses chapitres — ce qui ne serait pas une mince tâche — pour déterminer si les compromis visant à satisfaire les intérêts américains restent justifiés. Pour le Canada, les règles d’origine soulèveraient certaines difficultés de négociation, puisque bon nombre des secteurs canadiens dépendent d’intrants qui proviennent des États-Unis.

La situation de l’Asie pourrait rapidement évoluer si les pays de la région étaient contraints de s’adapter aux nouvelles orientations américaines. Moins ambitieux que le PTP en matière de nouveaux règlements, le Partenariat économique global régional (PEGR) que l’on projette de conclure offre toutefois un accès au marché potentiellement plus élevé. Le Canada devrait donc examiner les portes que sa participation lui ouvrirait, surtout si ses principaux partenaires sont de la partie. Mais la Chine et la Corée du Sud, qui participent toutes deux aux négociations du PEGR, seraient-elles intéressées par un PTP remanié ? Il faudrait en ce cas réécrire substantiellement certains chapitres, en ce qui touche notamment les sociétés publiques. La participation des deux pays pourrait toutefois relancer les espoirs d’un partenariat transpacifique.

Le commerce et le développement main dans la main

Les pays en développement sont les nouveaux moteurs de la croissance mondiale. Le Canada profitera donc d’avantages concurrentiels à long terme en s’investissant dans leurs marchés. Cependant, comme le souligne Margaret Biggs, les entreprises et les investisseurs canadiens ne récolteront aucun des fruits de cette prometteuse activité s’ils s’en tiennent à des méthodes routinières. Il leur faut plutôt miser sur un commerce inclusif susceptible de réduire la pauvreté et de stimuler une croissance durable, deux objectifs qui figurent d’ailleurs dans la politique étrangère canadienne. En fait, c’est là le moyen de garantir le succès du système commercial international de demain, et de préciser le rôle de premier plan que cherche à jouer le Canada dans les forums internationaux, comme le Conseil de sécurité de l’ONU. Pour y arriver, le Canada devra soutenir les capacités commerciales des pays en développement par la voie de l’Accord de facilitation des échanges de l’OMC, qui accélère la circulation transfrontalière des biens en créant des normes douanières et logistiques. Face à l’ampleur sans précédent des investissements nécessaires à l’essor de ces pays, le financement du développement n’a jamais été plus important dans une série de domaines comme les transports écologiques, la connectivité, les réseaux d’eau et d’égout, l’énergie propre et l’efficacité énergétique. S’il veut exercer un leadership sur l’ensemble de ce processus, le Canada devra se doter d’une institution de financement du développement de portée internationale, mais aussi attirer des capitaux privés et faire la preuve des résultats de son action.

Conclusion : Restructurer les politiques commerciales du Canada

Les nouvelles réalités mondiales décrites dans ce chapitre mettent en -évidence d’importantes mutations de l’activité économique, des priorités et des orientations internationales. Considérées dans leur ensemble, les analyses de l’ouvrage plaident pour une politique commerciale qui donne plus de poids aux échanges à valeur ajoutée, aux services et aux activités des filiales étrangères, tout en réaffectant les ressources de l’économie canadienne pour multiplier les échanges et dynamiser la croissance.

Ces nouvelles réalités mettent aussi en lumière l’importance de la connectivité et de la collaboration mondiales, surtout face au courant actuel de resserrement des frontières. Il est plus vrai que jamais qu’aucun pays ne peut se renforcer en faisant cavalier seul. Tout emploi « sauvegardé » par des mesures protectionnistes se paiera très cher, puisque ces politiques réduiront l’efficience de la production tout en freinant la croissance et en abaissant le niveau de vie. Données probantes à l’appui, nous privilégions donc une démarche prioritairement multilatérale en raison de la nature intégrée et interconnectée du commerce mondial. Or la nouvelle approche américaine centrée sur les accords bilatéraux va à l’encontre des activités commerciales actuelles, souvent fondées sur des plateformes de production et des propriétaires partiels répartis dans plusieurs pays. En dernier ressort, les intérêts du Canada et des autres petites économies ouvertes reposent clairement sur un système d’échanges et d’investissement international à la fois transparent et fondé sur des règles. Ce faisant, le gouvernement fédéral doit maintenir son appui aux entreprises canadiennes qui convoitent les marchés émergents, ceux-là mêmes qui stimulent la croissance mondiale, tout en aidant ces pays à s’intégrer à l’économie mondiale et en contribuant à la gouvernance des grandes institutions internationales.

Plus généralement, toute politique commerciale doit se faire plus inclusive, au Canada comme à l’étranger, en élargissant les échanges à tous les participants de l’économie mondiale, des femmes aux PME en passant par les pays émergents et en développement, et surtout en s’assurant que les avantages d’une intensification du commerce sont mieux répartis au sein de chaque pays. Parmi les mesures d’inclusion essentielles figure le renforcement des filets de sécurité sociale, afin de soutenir les travailleurs dont les emplois seraient menacés par diverses perturbations économiques, en mettant l’accent sur la formation et le perfectionnement des compétences.

La politique commerciale du Canada se trouve à la croisée des chemins, disions-nous en début de chapitre. Mais l’extrême incertitude qui plane sur l’évolution des échanges internationaux doit inciter le Canada à définir avec lucidité et détermination ses priorités commerciales à long terme. Nous avons établi certaines positions de départ et priorités fondamentales susceptibles d’éclairer l’orientation stratégique du pays. Nous espérons que cette feuille de route, étayée des données empiriques et du cadre théorique élaboré dans ces pages, suscitera de fructueux débats sur l’approche globale nécessaire à une politique commerciale axée sur une prospérité plus inclusive.

Annexe : Aperçu des recommandations des directeurs

Volet 1 : Élaborer une politique commerciale inclusive

S’assurer que tous les Canadiens profitent des avantages de la mondialisation et des progrès technologiques

  • Le soutien aux PME
  • Le commerce sous l’angle de l’égalité hommes-femmes
  • Un plus fort engagement de la population
  • L’étude des effets distributifs du commerce sur les travailleurs canadiens
  • Le développement commercial durable

Volet 2 : Faciliter la réaffectation des ressources

Promouvoir la prospérité économique par une réaffectation optimale des ressources

  • La protection des travailleurs avant celle des emplois

Volet 3 : Améliorer la connectivité et la collaboration internationales

Permettre aux entreprises et aux travailleurs canadiens de se lier à des partenaires étrangers

  • Le Canada : une plaque tournante des tâches à forte valeur ajoutée

Volet 4 : Collaborer avec d’autres pays

Instaurer un système international d’échanges et d’investissement fondé sur des règles, qui soit plus universel, plus robuste et plus inclusif

  • La pensée et l’action selon une vision multilatérale
  • Le maintien d’un accès préférentiel au marché nord-américain
  • La mise en œuvre harmonieuse de l’AECG
  • Une attention spéciale portée à l’Asie et des négociations prudentes pour tout nouvel accord bilatéral
  • Le commerce et le développement main dans la main

Notes

  1. Pour une analyse détaillée, voir les chapitres de Baldwin et Yan ; De Backer et Miroudot ; Koldyk, Quinn et Evans ; Manley et -Kingston ; Roy ; Stanford ; Van Assche.
  2. L’indice de participation aux CVM de l’OCDE mesure la proportion des exportations d’un pays faisant partie des CVM, soit par effet d’entraînement en amont (valeur étrangère ajoutée à ses exportations) ou en aval (valeur intérieure ajoutée aux exportations d’autres pays).
  3. En 2015, par exemple, la valeur moyenne des biens directs exportés par les grandes entreprises était 50 fois supérieure (230,7 millions de dollars) à celle des PME exportatrices (4,3 millions de dollars). Source : Calculs des auteurs fondés sur le tableau 228-0070 de la base de données CANSIM de Statistique Canada.

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